Komu udzielane jest absolutorium w związku powiatowo-gminnym?

Związki jednostek samorządu terytorialnego stanowią szczególną formę współpracy na poziomie samorządowym. W obecnym stanie prawnym możliwe jest tworzenie takich związków przez gminy (art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) [dalej: u.s.g.], powiaty (art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym) [dalej: u.s.p.], a od początku 2016 roku (wynik ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw) także przez gminy i powiaty wspólnie (art. 72a ust. 1 u.s.p.).

Powoływane w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, wykonują je we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Powstają w drodze uchwał podejmowanych przez organy stanowiące zainteresowanych podmiotów, a podstawą ich działania jest statut uchwalany bezwzględną większością głosów członków rad gmin/rad powiatów. Statut ten jest aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 72a ust. 2 u.s.p. do związków powiatowo-gminnych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące związku powiatów. Organem wykonawczym takiego związku jest zarząd, natomiast funkcje stanowiące i kontrolne przynależą do zgromadzenia związku.

Kto udziela absolutorium w związku powiatowo-gminnym?

Na podstawie art. 12 pkt 6 w związku z art. 32 pkt 4 oraz art. 72 i art. 72a ust. 2 u.s.p., zgromadzenie związku powiatowo-gminnego, obowiązane jest, podobnie jak rada powiatu w stosunku do zarządu powiatu, do udzielania zarządowi związku powiatowo-gminnego absolutorium z wykonania budżetu w zakresie wykonywanych przez niego zadań.

Przepisy w sposób jednoznaczny określają kompetencje zgromadzenia związku w tym zakresie. Pozostaje jednak pytanie o praktyczne zastosowanie tej procedury. Z punktu widzenia organów samorządowych istotne będzie rozstrzygnięcie kwestii, czy przepisy pozostawiają miejsce na ułożenie tej procedury wedle pewnych utrwalonych zwyczajów postępowania z uchwałami.

Teoria a praktyka

24 czerwca 2024 roku członkowie Zgromadzenia Związku Powiatowo-Gminnego S. w B., postanowili, zamiast podejmowania jednej uchwały w przedmiocie udzielenia absolutorium wobec Zarządu z wykonania budżetu w 2023 roku, podjąć cztery kolejne, w których udzielono absolutorium wszystkim czterem członkom zarządu. Związek Powiatowo-Gminny został powołany w celu wykonywania zadań z zakresu transportu zbiorowego. W opinii Związku cel udzielenia absolutorium został w ten sposób osiągnięty i organ podejmując uchwały działał w zgodzie ze statutem związku.

Argumentacji tej nie podzieliła jednak Regionalna Izba Obrachunkowa we Wrocławiu, która w lipcu 2024 roku stwierdziła nieważność wszystkich 4 uchwał na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. RIO stała na stanowisku, iż w przepisach prawa ustrojowego brak normy która umożliwiałby podjęcie uchwały w przedmiocie absolutorium dla poszczególnych członków zarządu związku. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że zgodnie z § 17 ust. 3 pkt 23 Statutu Związku do wyłącznej kompetencji Zgromadzenia należy w szczególności podejmowanie uchwał dotyczących udzielania absolutorium Zarządowi. Zarząd w tym ujęciu stanowi organ ustrojowy, pojmowany abstrakcyjnie, a pojęcie to nie odnosi się do konkretnych osób, piastunów organu kolegialnego w chwili podejmowania uchwały przez Zgromadzenie.

Co na to WSA?

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2024 roku, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi Związku Powiatowo-Gminnego na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z dnia 24 lipca 2024 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zgromadzenia Związku Powiatowo-Gminnego z dnia 26 czerwca 2024 r. w sprawie udzielenia absolutorium członkowi Zarządu Związku Powiatowo-Gminnego z wykonania budżetu w 2023 r. oddalił skargę w całości. Takie samo rozstrzygnięcie zostało podjęte w stosunku do pozostałych 3 podjętych uchwał.

WSA w pełni podzielił argumentację RIO we Wrocławiu, wskazując, iż podjęcie uchwał w stosunku do poszczególnych członków Zarządu, stanowi w istocie udzielnie absolutorium innemu podmiotowi niż Zarząd, nawet w sytuacji, gdy podjęte uchwały obejmują swoim zakresem cały skład Zarządu.

Sąd wskazał, iż udzielnie absolutorium jest jednoznaczne ze stwierdzeniem prawidłowości działania finansowego organu wykonawczego. Ustawodawca nie przewidział przy tym możliwości udzielania absolutorium konkretnemu członkowi Zarządu Związku powiatowo-gminnego, czy członkowi zarządu gminy lub powiatu.

Dodatkowo, Sąd zauważa, iż sama treść statutu, na który powołuje się Związek wskazuje, iż do wyłącznej kompetencji Zgromadzenia należy ,,udzielanie absolutorium Zarządowi”, co jest regulacją spójną z wymaganiami ustawowymi. W taki i wyłącznie taki sposób należy wspomniane przepisy stosować.

Przy udzielaniu absolutorium nie ma miejsca na frywolność

Orzeczenie to wpisuje w dość restrykcyjną linię orzeczniczą, zgodnie z którą postępowanie w przedmiocie udzielenia absolutorium z wykonania budżetu ma charakter ściśle sformalizowany, zarówno w zakresie kolejności podejmowanych czynności (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt: III SA/Wr 1132/16), jak i przesłanek, na których opiera się organ udzielający absolutorium.

Absolutorium dotyczy wyłącznie wykonania budżetu, a nie odnosi się do całokształtu działalności organu wykonawczego jednostki/ związku jednostek. Oznacza to, że rada/ zgromadzenie związku może nie udzielić organowi wykonawczemu absolutorium wyłącznie z tytułu niewykonania budżetu. Inne przyczyny nieudzielania absolutorium kwalifikuje się jako istotne naruszenie prawa (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 2002 r. sygn. akt: I SA/Po 1606/01).