Umowa zlecenia z gminą jako podstawa wygaśnięcia mandatu radnego – wyrok WSA

Jednym z podstawowych mechanizmów dyscyplinujących pracę radnego w ramach działalności na rzecz wspólnoty samorządowej, czyli mieszkańców gminy (art.1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) są tzw. przepisy antykorupcyjne (art. 24a – 24m u.s.g.).
Zgodnie z treścią art. 24d u.s.g. wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej.
W orzecznictwie podkreśla się, że pod pojęciem ,,umowa cywilnoprawna” mieszczą się wszelkiego typu cywilistyczne konstrukcje, w ramach których możliwe jest świadczenie usług na rzecz wierzyciela: umowa zlecenia, umowa o dzieło, umowa o roboty budowlane czy umowa o świadczenie usług.
Stosowanie tego przepisu było przez lata przedmiotem licznych kontrowersji orzeczniczych, a wyroki sądów administracyjnych konsekwentnie uchylane przez kształtującą się linię orzeczniczą NSA. Także pewne tezy kształtowane przez NSA, spotykały się z negatywnym odbiorem przedstawicieli doktryny. Jako przykład podać można choćby tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt: II OSK 1654/14, w którym Sąd stwierdził ,,z brzmienia art. 24d u.s.g. nie sposób skutecznie wywodzić, by regulowanym zakazem objęte były przypadki, w których zobowiązanie dotyczyło incydentalnego wykonania przez radnego usługi na rzecz gminy. Rozszerzenie stosowania tego zakazu na wszystkie stosunki cywilnoprawne może również budzić wątpliwość w świetle konstytucyjnej zasady państwa prawa.”
Zakaz z art. 24d u.s.g. ten został obwarowany przez ustawodawcę surową sankcją. Stosownie do art. 383 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego (dalej: k.w.), wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.
Zgodnie zaś z art. 383 § 5 k.w, jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.
Czy należy czytać przepisy literalnie?
Praktyczny problem zastosowania normy z art. 24d u.s.g. w związku z art. 383 § 5 k.w. był przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2024 r. (IV SA/Wr 472/24).
W stanie faktycznym będącym podstawą rozstrzygania przez Sąd uchwałą z dnia 6 listopada 2024 r. (nr V/53/2024) Rada Miejska w mieście K stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego miasta K z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności określonych w odrębnych przepisach – wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej.
Radny przed uzyskaniem mandatu, tj. w dniu 9 stycznia 2024 r. zawarł z Gminą K umowę zlecenia, w której zobowiązał się do prowadzenia indywidualnych konsultacji i porad w przedmiocie uzależnień oraz przeciwdziałania przemocy w wymiarze 2 godzin w tygodniu. Wobec faktu, iż w kwietniowych wyborach samorządowych wybrany został na radnego Gminy K i złożył ślubowanie w dniu 7 maja 2024 r., zdaniem radnych, 3-miesięczny termin na zaprzestanie wykonywania spornej umowy upłynął w dniu 7 sierpnia 2024 r. Mimo to radny kontynuował świadczenie usług.
Radny wniósł skargę na powyższą uchwałę do WSA we Wrocławiu. W skardze podnosił argumentację, jakoby zakres zastosowania art. 24d u.s.g. nie odnosił się do umów cywilnoprawnych zawartych z gminą przed objęciem mandatu radnego. Zwrócił on uwagę na fakt, iż w przeciwieństwie do art. 24b i 24f u.s.g., które wskazują na konsekwencje związane z niewykonaniem przez radnego obowiązku zaprzestania wskazanej w nich działalności, odwołanie się w przypadku art. 24d u.s.g. do innego aktu normatywnego, jakim jest kodeks wyborczy, nie było uprawnione, albowiem przepis ten nie wskazuje, że radny, który zawarł umowę cywilnoprawną z gminą przed rozpoczęciem wykonywania mandatu, powinien zaprzestać działalności objętej tą umową. Zdaniem skarżącego przepisy antykorupcyjne powinny podlegać przede wszystkim wykładni językowej z uwagi na swój represyjny charakter. .
Radny wskazał też na szczególny charakter podejmowanej przez niego działalności w celach pomocy potrzebującym, co w jego ocenie świadczyło o realizacji misji społecznej, która nie stała w sprzeczności z ratio legis ustanowionych wobec radnych zakazów antykorupcyjnych. Tym wskazywał na naruszenie przez Radę w zaskarżonej uchwale konstytucyjnej zasady proporcjonalności
Co na to WSA?
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 grudnia 2024 r. sygn. akt: IV SA/Wr 472/24 oddalił skargę radnego.
Sąd potwierdził przynależność art. 24d u.s.g. do regulacji antykorupcyjnych. Zwrócił uwagę, iż możliwość sięgania do sankcji w postaci wygaszenia mandatu radnego w myśl art. 383 k.w. jest w pełni akceptowana w orzecznictwie (np. wyrok z dnia 26 kwietnia 2018 r., II OSK 339/18 i 17 I 2023 r., III OSK 545/22) i stanowi jedyny efektywny środek realizujący cele zakładane przez ustawodawcę – ochronę bezstronności i bezinteresowności wykonywania mandatu przez radnego. Z tego względu zastosowanie łagodniejszej sankcji, w myśl przepisów prawa prywatnego, tj. nieważności czy bezskuteczności umowy byłoby nieadekwatne.
Zdaniem Sądu nie można zaakceptować stanowiska, zakładającego, że skoro w art. 24d u.s.g. nie przewidziano sankcji w przypadku powierzenia przez wójta radnemu pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej, to takiej sankcji nie można wyprowadzać z innych przepisów prawa, w szczególności ze wskazanego przepisu Kodeksu wyborczego. Jednoznacznie WSA opowiedział się za łącznym stosowaniem wszystkich dyrektyw wykładni: językowych, funkcjonalnych i systemowych – jako wymaganych standardami państwa prawa.
Sąd uznał, iż brak jakichkolwiek okoliczności, które pozwalałyby uznać charakter pracy wykonywanej przez radnego za niepodlegający zakazowi z art. 24 u.s.g. Przepis nie zawiera żadnych ograniczeń co do charakteru powierzonej pracy. Równocześnie Sąd zauważył, iż radny nie pełni żadnych dodatkowych funkcji o charakterze publicznoprawnym, z którymi wiązałoby się wykonywanie na rzecz gminy dodatkowych określonych czynności (np. funkcji sołtysa zobligowanego do doręczania decyzji podatkowych – tak NSA w wyroku z dnia 8 maja 2018 roku sygn. akt: II OSK 542/18).
Sąd zwrócił uwagę na fakt, iż samo wykonywanie przez radnego zadań z zakresu graniczącego ze sferą publiczną i mających doniosłą rolę społeczną (konsultacje z zakresu pomocy społecznej), jak i fakt, iż otrzymywane wynagrodzenie pieniężne (70 zł brutto za godzinę konsultacji, przy czym kwota miesięczna nie większa niż 560 zł brutto) z pewnością nie stanowią podstawowego źródła utrzymania radnego, nie uzasadniają odstąpienia od kwalifikacji stosunku łączącego gminę z radnym jako stosunku cywilnoprawnego podlegającego dyspozycji art. 24d u.s.g.
Sąd nie dopatrzył się także w sprawie naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Zwrócił uwagę na fakt, iż przepisy kodeksu wyborczego wyznaczają radnemu 3-miesięczny termin na podjęcie wyboru w przedmiocie rezygnacji z wykonywania działalności objętej umową albo kontynuacji tej działalności z narażeniem się na sankcję w postaci wygaszenia mandatu. Surowość sankcji w żaden sposób nie umniejsza faktowi, iż ustawodawca, chroniąc określone dobra, wyznaczył radnemu możliwość podjęcia decyzji, którą z działalności chce prowadzić i stosowny okres dostosowawczy.
Stan faktyczny pochodzi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2024 roku sygn. akt: IV SA/Wr 472/24. Orzeczenie jest nieprawomocne.
Portal tworzony przez prawników
ZIEMSKI&PARTNERS KANCELARIA PRAWNA
Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy sp. k.
Popularne
Portal tworzony przez prawników
ZIEMSKI&PARTNERS KANCELARIA PRAWNA
Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy sp. k.