Odpłatność za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych możliwa, ale z kalkulacją określoną w uchwale

NSA po raz kolejny potwierdził, że rada gminy jest umocowana do ustalenia odpłatności za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Uchwała musi jednak określać sposób rozliczenia z odbiorcą.

Niegasnąca dyskusja o odpłatności za tzw. deszczówkę

Sprawy z zakresu ustalania przez samorządy gminne opłat za tzw. deszczówkę (odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do gminnych systemów kanalizacyjnych) goszczą regularnie na wokandzie sądów administracyjnych (i nie tylko) od kilku lat. Spory na ich tle stanowią pokłosie zmian prawnych wprowadzonych przez ustawodawcę nowym Prawem wodnym, które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., a które wyłączyło z definicji ścieku, a tym samym taryf za zbiorowe ich odprowadzanie, wody opadowe i roztopowe. O rozbieżnościach orzeczniczych w zakresie dopuszczalności wprowadzania przez samorządy odpłatności za odprowadzanie tzw. deszczówki w kontekście nowelizacji Prawa wodnego pisaliśmy już obszernie na łamach portalu w 2022 r. m.in. w artykule pt. NSA podtrzymał stanowisko. Czy to koniec rozbieżności w zakresie dopuszczalności wprowadzenia opłat za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych?

Powyższa problematyka nie straciła na swej aktualności, a przeciwnie, z sal sądowych wkroczyła także w minionym roku do debaty publicznej w związku z powodzią, jaka nawiedziła południe naszego kraju. Pomimo apeli strony branżowej i samorządowej o wprowadzenie jednoznacznie zdefiniowanych, na drodze ustawowej, narzędzi prawnych po stronie samorządów do uregulowania odpłatności za usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych, która wsparłaby także dokonywanie inwestycji w niezbędną do jej świadczenia infrastrukturę, władze centralne nie przedstawiły dotychczas konkretnej propozycji zmian prawnych w omawianym zakresie. Do czasu wdrożenia takich rozwiązań samorządy muszą opierać się na wnioskach wypływających z orzecznictwa. Te nie daje jednak jasnej odpowiedzi w zakresie tego, jak kompleksowo rozwiązać problem ponoszenia opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych przez podmioty korzystające z infrastruktury gminnej.

Najnowsze stanowisko NSA

W wyroku z dnia 27 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 4767/21,  NSA utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i uznał, że rada gminy jest umocowana do ustalenia odpłatności za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych kontestując odmienne zapatrywanie Sądu I instancji.

Wyrok NSA zapadł na kanwie następujących okoliczności faktycznych i prawnych.

Spółka N. zaskarżyła do WSA w Gdańsku uchwałę w sprawie ustalenia ceny za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła m.in. naruszenie przepisów o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez ustanowienie nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego, przepisów Konstytucji RP poprzez ustanowienie nieznanej ustawie, nowej opłaty lokalnej, jak również przepisów o zadaniach własnych gminy poprzez przerzucenie na jednostki ich finansowania, a także przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów przejawiające się bezpośrednim narzuceniem nieuczciwych cen.

W odpowiedzi na skargę rada wniosła o jej oddalenie.

WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 716/20, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Powołany jako jej podstawa przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. takiej podstawy nie stanowił, gdyż nie upoważnia on do wprowadzania przez radę gminy opłat o charakterze danin publicznych, a taki właśnie charakter ma opłata za usługę odprowadzania wód deszczowych i roztopowych.

Sąd podkreślił, że opłaty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., stanowić mogą wyłącznie ekwiwalent za usługę świadczoną ze strony gminy w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Korzystanie z usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych stwarza natomiast po stronie usługobiorców sytuacje „przymusu życiowego”,  gdyż nie mają oni faktycznej możliwości natychmiastowego (szybkiego) stworzenia warunków do zagospodarowania na własnym gruncie wód opadowych i roztopowych, i tym samym pozbawieni są wyboru w zakresie korzystania z systemu gminnej kanalizacji. Pojawienie się wskazanego przymusu nakazuje przyjąć, że ewentualna, wprowadzana opłata nie stanowi opłaty za usługę, lecz daninę publiczną tj. opłatę narzuconą władczo i jednostronnie przez organy. Do wprowadzenia danin publicznych organy gminy muszą natomiast dysponować stosowną, szczególną podstawą prawną wyposażającą je w tzw. władztwo podatkowe.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł organ. Zarzucił Sądowi I instancji m.in. błędne przyjęcie, że opłata za usługę bezpośredniego lub pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów kanalizacji deszczowej będącej we władaniu gminy ma charakter daniny publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał – w powołanym na wstępie wyroku – że skarga organu ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Sąd kasacyjny wskazał, że uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego, mocą których organy stanowiące mogą regulować kwestię odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi.

Podkreślił dalej, że z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465) wynika, że zadania własne gminy obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych stanowi zatem zadanie własne gminy o charakterze użyteczności publicznej, a więc zadanie polegające na świadczeniu usługi w oparciu o majątek publiczny, w sposób ciągły i celem zaspokojenia potrzeb zbiorowości bez możliwości wyboru dostawcy tej usługi.

Sąd kasacyjny wskazał dalej, że opłata za ww. usługę nie stanowi daniny publicznej. Podkreślił, że z uwagi na brak takiego charakteru, uchwała wprowadzająca przedmiotową opłatę musi kompleksowo określać sposób jej ustalenia. Nie może w tym przypadku mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej.

Mając na względzie powyższe, NSA uchylił wyrok Sądu I instancji obligując go do skontrolowania zaskarżonej uchwały pod kątem sposobu ustalenia w niej odpłatności za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych.

Podsumowanie

NSA w przytoczonym wyroku podkreślił, że odpłatność za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych może być wprowadzona w drodze uchwały, jednakże uchwała taka musi określać sposób jej ustalania w relacji z odbiorcą usługi. Formułując przedmiotowy pogląd NSA nawiązał do wcześniej wyrażonego już stanowiska m.in. w wyroku z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 5837/21. Sąd kasacyjny wskazał w nim, że tym różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty, jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika wprost z innych regulacji prawnych (przepisów szczególnych). W przypadku daniny publicznej (podatków i opłat lokalnych) prawodawca nie musi natomiast uzasadniać sposobu jej ustalenia tj. racjonalizować kalkulacji jej wysokości.

Uchwała wprowadzająca odpłatność za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych nie może zatem ograniczać się li tylko do wskazania wysokości ceny za usługę (np. ceny za m³ wód wprowadzanych do kanalizacji deszczowej), pozostawiając sposób kalkulacji finalnej opłaty do umownego uregulowania z odbiorcą tej usługi, lecz musi – i to w swej części normatywnej, a nie wyłącznie w uzasadnieniu projektu uchwały – definiować, jak konkretnie świadczona usługa będzie rozliczana.

Uregulowanie wymaganej przez NSA materii w uchwale nie jest zadaniem łatwym z uwagi na specyfikę usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych (brak możliwości zapewnienia ekwiwalentności usługi, w szczególności z uwagi na niemożność – techniczną i ekonomiczną – zamontowania wodomierzy w studzienkach kanalizacyjnych), z czym borykały się już samorządy w poprzednim stanie prawnym, kiedy to sądy kontestowały niektóre metody kalkulacji taryfy za odprowadzanie – ówcześnie – ścieków opadowych i roztopowych. 

Na kanwie dotychczasowego orzecznictwa sądowego nie sposób jest wyprowadzić jednoznacznych wskazówek, w jaki sposób ustalać w uchwale odpłatność za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych, tak by minimalizować ryzyko jej kontestowania z powołaniem się np. na zarzut zbyt wygórowanej ceny (braku proporcjonalności wprowadzanych przez organ opłat).  

Korzystna dla samorządów linia orzecznicza NSA nie wypełnia w konsekwencji luki prawnej powstałej w 2018 r.  Zagwarantowanie pewności prawnej tak po stronie samorządów i ich spółek świadczących tytułowe usługi, jak i mieszkańców oraz innych ich odbiorców, wymaga przemyślanej regulacji ustawowej uwzględniającej specyfikę usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych.