Długo wyczekiwana ustawa a realia samorządów: kto zapłaci za bezpieczeństwo?

Uchylenie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, przez wprowadzoną w 2022 r. ustawę o Obronie Ojczyzny, spowodowało powstanie luki prawnej przejawiającej się brakiem unormowań regulujących kwestie obrony cywilnej. Przepisy ustawy o Obronie Ojczyzny nie zawierają bowiem norm dotyczących funkcjonowania obrony cywilnej. Wszystko wskazuje jednak na to, że wkrótce doczekamy się kompleksowego uregulowania tej materii, bowiem ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej została jednogłośnie przyjęta przez Senat i wraz z poprawkami wróciła do Sejmu.

Wpływ luki prawnej na kwestię finansowania zadań JST z zakresu obrony cywilnej

Podział zadań wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego na zadania własne i zlecone rodził potrzebę ustalenia charakteru zadań z zakresu obrony cywilnej. Do czasu obowiązywania ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, wykonywane przez JST zadania z zakresu obrony cywilnej kwalifikowano jako zadania zlecone.

Dla gmin punktem wyjścia była tu regulacja ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organami gminy a organami administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Według jej postanowień do właściwości organów gminy przechodziły jako zadania zlecone – określone w ustawach – zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie z art. 3 pkt 7 tej ustawy były to m.in. zadania określone w ustawie o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, takie jak np. tworzenie formacji obrony cywilnej.

Z kolei sama ustawa o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej przewidywała szereg zadań z zakresu obrony cywilnej, które wykonywać mieli szefowie jednostek samorządu terytorialnego.

Jednym ze skutków powstania wyżej wspomnianej luki prawnej było kwestionowanie właściwości zadań obrony cywilnej realizowanych przez samorządy jako zadań zleconych. Problem ten materializuje się przede wszystkim w przypadku wystąpienia przez jednostkę samorządu terytorialnego z powództwem o zasądzenie brakującej kwoty dotacji na finansowanie zadań zleconych. Praktyka spraw prowadzonych przez Kancelarię pokazała już, że pełnomocnicy Skarbu Państwa często wskazują na brak regulacji określającej charakter tych zadań i negują zasadność finansowania przez Skarb Państwa zadań z zakresu obrony cywilnej wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby do uznania, że zadania z zakresu obrony cywilnej były w czasie obowiązywania luki prawnej, zadaniami własnymi co z kolei prowadziłoby do niemożności domagania się przez samorządy ich finansowania przez Skarb Państwa. Niemniej jest to stanowisko nieuzasadnione i możliwe do podważenia w ewentualnym procesie sądowym.

Co w tym zakresie planuje zmienić ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej?

Ze względu na zamiar pełnego uregulowania tej materii, ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej ma stworzyć kompletny system ochrony ludności i obrony cywilnej, wraz z zapewnieniem jego finansowania. Fundamentem tego ostatniego ma być zabezpieczenie na finansowanie zadań z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej corocznych środków w wysokości nie niższej niż 0,3% produktu krajowego brutto. Środki na zadania z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej będą corocznie planowane w budżetach właściwych dysponentów przy czym zaznaczyć należy, że środki w wysokości 0,15 % Produktu Krajowego Brutto (PKB) będą wydzielane w ramach limitu wydatków na finansowanie potrzeb obronnych, o którym mowa w art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny.

Analiza projektu ustawy prowadzi do wniosku, że większość zadań z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej, do których wykonania zobowiązane będą JST stanie się ich zadaniami własnymi. Określać je będą odpowiednio dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty i marszałka województwa art. 10, 11 i 12 projektu ustawy. Projekt ustawy wymienia jedynie kilka zadań przeznaczonych dla jednostek samorządu terytorialnego, które będą miały charakter zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Wśród nich znajdują się zadania polegające na dokonywaniu bieżących przeglądów obiektów budowlanych kwalifikujących się do obiektów zbiorowej ochrony czy zlecanie przez wójta, starostę bądź wojewodę sprawdzenia obiektu budowlanego pod względem spełnienia warunków obiektu zbiorowej ochrony.

Zgodnie z art. 154 projektu ustawy finansowanie zadań ochrony ludności i obrony cywilnej na poziomie samorządu gminy, powiatu i województwa będzie podlegało planowaniu w ramach budżetów odpowiednio gmin, powiatów i samorządów województw. Zadania te będą mogły być finansowane w ramach rezerwy celowej, o której mowa w art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym. Na dofinansowanie zadań własnych z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej jednostki samorządu terytorialnego otrzymają środki w formie dotacji celowej z budżetu państwa, przekazywanej przez wojewodów. Procentowy udział dotacji w kosztach realizowanych zadań będzie regulowany umową, a wartość dotacji wyniesie do 100% kosztów zadania.

Zgodnie z założeniami projektu ustawy jednostki samorządu terytorialnego szczebla gminnego i powiatowego będą uprawnione do korzystania ze środków będących w dyspozycji ministra i wojewodów w formie dotacji celowej. Zgodnie z art. 13 ust. pkt 3 projektu ustawy Wojewoda będzie mógł wspierać finansowo i materialnie samorząd gminny i powiatowy w realizacji zadań z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej, dotyczących m.in. budowy infrastruktury technicznej, rzeczowej, pomocy bezpośredniej dla ludności, utrzymania systemów ostrzegania i alarmowania oraz łączności i informatyki. Z kolei środki finansowe będące w gestii ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zapewnią możliwość reagowania na poważne zdarzenia o charakterze klęsk żywiołowych, jak również możliwość właściwego przygotowania na sytuacje kryzysowe oraz skierowanie odpowiedniej pomocy finansowej w region (województwo), na który były zaplanowane środki, a są niewystarczające na odpowiednie działania w ramach reagowania i odbudowy.

Zmiany w zadaniach gmin

Omawiany projekt ustawa zawiera również zmiany w przepisach innych ustaw, które będą miały dopasować je do przepisów wprowadzanych przez ustawę o ochronie ludności i obronie cywilnej. Na szczególną uwagę – w kontekście przytaczanego wcześniej problemu zakwalifikowania zadania z zakresu obrony cywilnej jako zadania własnego gminy – zasługuje dodanie w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pkt 14a, który przewiduje dodanie do zadań własnych gminy ochronę ludności i obronę cywilną, w tym tworzenie i utrzymywania sił i środków przeznaczonych do realizacji zadań ochrony ludności, z wyłączeniem zadań określonych w ustawie o ochronie ludności i obronie cywilnej jako zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Odnotować należy, że już na etapie konsultacji projektu, przekazanie szeregu zadań ochrony ludności i obrony cywilnej do zadań własnych samorządu gminnego spotkało się z krytyką środowisk samorządowych, które wskazywały, że niektóre zadania określone w projekcie ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej wykraczają poza potrzeby wspólnoty lokalnej, albowiem to obowiązkiem państwa jest zapewnienie bezpieczeństwa zewnętrznego, w tym obrony cywilnej, która powinna być domeną państwa, więc tym samym, nie powinna stanowić zadania własnego samorządu.

Podsumowanie

Nie da się zaprzeczyć, że ustawa o ochronie ludności i obronie ojczyzny jest długo wyczekiwanym i potrzebnym aktem, porządkującym tematykę, która do tej pory pozostawała na uboczu zainteresowania ustawodawcy. Dla samorządów to jednak kolejny zbiór obowiązków, które w większości staną się ich zadaniami własnymi. Choć ustawa przewiduje możliwość finansowania tych zadań w formie specjalnej dotacji to samorządy de facto będą uzależnione od wojewody, który zdecyduje o procentowej wysokości tej dotacji. Z perspektywy – co trzeba podkreślić – nierzadkich problemów z otrzymaniem przez samorządy dotacji w wysokości odpowiadającej kosztom poniesionym na realizację zadań zleconych, stawia to pod znakiem zapytania zasadność proponowanego sposobu finansowania.