Etapy obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej

Zdaniem wojewódzkiego sądu administracyjne w ramach realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej można wyróżnić dwa etapy podejmowanych czynności: organizacyjno-formalny oraz merytoryczny. Przepisy przyjmowane przez gminy muszą respektować wskazany podział i prowadzić do zachowania przez komitety inicjatyw uchwałodawczych odpowiedniej kolejności podejmowanych działań.

Wprowadzenie

Na mocy rozległej nowelizacji ustaw samorządowych z 2018 r.[1] wprowadzono do ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.)[2] art. 41a, regulujący instytucję obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. W jej ramach przyznano grupie mieszkańców gminy, odznaczającej się posiadaniem czynnego prawa do rady gminy, prawo do przedłożenia radzie gminy projektu uchwały, którą rada musi rozpatrzyć w ustawowo określonym czasie (ust. 1-3[3]). Uregulowanie szczegółowych kwestii, takich jak zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty (z zastrzeżeniem przepisów u.s.g.), pozostawiono radom gmin (ust. 5). Przytoczone przepisy znalazły się w rozdziale 4 u.s.g., zatytułowanym „Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę”.

W rezultacie realizacji wskazanych wyżej przepisów jedna z rad gmin (miejska) przyjęła uchwałę w przedmiocie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.

Uchwała ta została następnie zaskarżona przez wojewodę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (dalej: WSA). Organ nadzoru uznał bowiem, że szereg jej postanowień narusza prawo w stopniu istotnym). Na kanwie tej sprawy doszło do wydania orzeczenia[4], w którym Sąd zwrócił szczególną uwagę na kwestię poszanowania odrębności etapów działań podejmowanych w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej[5].

Argumenty stron

W swojej skardze wojewoda wskazał m.in. na nieprawidłowy sposób uregulowania składania projektu uchwały. Procedura przyjęta przez radę miejską zakładała, iż projekt musiał być złożony jako załącznik do zawiadomienia o powołaniu (notyfikacji) obywatelskiego komitetu uchwałodawczego. Ponadto ustalono, iż po złożeniu tego zawiadomienia komitet nie będzie mógł już wprowadzać żadnych zmian do projektu oraz do jego uzasadnienia – w innym przypadku pozostawi się go bez dalszego rozpoznania. Organ nadzoru uznał, że dostrzeżone naruszenia prawa powinny skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości.

Ustosunkowując się do zarzutów wojewody rada miejska uznała, że wskazany fragment uchwały nie narusza prawa. Załączenie projektu uchwały już na początku całej procedury umożliwia dokonanie jego formalnej oceny jeszcze przed zebraniem podpisów, co chroni mieszkańców gminy przed możliwością poparcia projektu wadliwego, który musiałby być odrzucony przez radę bez jego merytorycznego rozpatrzenia. Wreszcie, zaznaczono, że przepisy art. 41a u.s.g. w żaden sposób nie regulują kwestii momentu złożenia projektu uchwały, co zdaniem organu wskazuje, że ustawodawca pozostawił radom swobodę w tym zakresie. Dodatkowo, za prawidłowością regulacji zaskarżonej uchwały świadczyć ma fakt, że ustawodawca identycznie uregulował kwestię składania projektów ustaw w ramach obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, uregulowanej przepisami ustawy o wykonywaniu obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej (dalej: u.w.o.i.)[6].

Dwa etapy inicjatywy uchwałodawczej

Wojewódzki sąd administracyjny stwierdził, że uchwała rady miejskiej narusza prawo w stopniu istotnym. Zauważył, że akty prawa miejscowego muszą spełniać określone kryteria konstytucyjne – w szczególności mogą być one wydawane tylko na podstawie i w granicach delegacji ustawowej. Przy czym, jak wskazał WSA, przepis ten musi być rozumiany ściśle, tzn. organ w żaden sposób nie może domniemywać kompetencji, nie może również stosować wykładni rozszerzającej, czy wykładni poprzez analogie (per analogiam). W konsekwencji WSA uznał, że organ stanowiący gminy powinien wypełnić upoważnienie ustawowe przewidziane w u.s.g., a nie argumentować, że uchwała wzorowana była na u.w.o.i.

Odwołując się do dyspozycji wynikającej z art. 41a ust. 5 u.s.g., Sąd wskazał, iż przepis ten nie może stanowić podstawy do nakładania na komitet obowiązku przedłożenia projektu uchwały wraz ze zgłoszeniem zawiadomienia o utworzeniu komitetu. W jego ocenie ustawodawca zdecydował się podzielić działania podejmowane w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej na dwa odpowiednio uporządkowane etapy.

Pierwszy etap, określany jako organizacyjno-formalny, rozpoczyna się wraz z utworzeniem komitetu inicjatywy uchwałodawczej. Komitet podejmuje następnie czynności związane z przygotowaniem treści projektu, kampanią promocyjną i organizacją zbierania podpisów poparcia od mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego gminy (rady). Etap ten kończy się skierowaniem projektu do rady gminy, która jest zobligowana rozpatrzyć go w odpowiednim terminie. Drugi etap, nazywany merytorycznym ma miejsce, gdy rada obraduje nad przedłożonym przez obywateli projektem. Sąd zauważył przy tym, że tylko pierwszy etap może być przedmiotem regulacji uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 41a ust. 5 u.s.g. Przy czym o inicjatywie obywatelskiej można mówić dopiero wówczas, gdy dany projekt uchwały zostanie poparty odpowiednią ilością podpisów uprawnionych mieszkańców gminy. Skoro, więc przepis ustawy wyraźnie mówi o wniesieniu inicjatywy obywatelskiej, to projekt ustawy powinien być składany wraz podpisami, a nie jak chciałaby rada, wraz z zawiadomieniem.

 WSA sprecyzował, że istnieje możliwość zawiadomienia o utworzeniu komitetu wraz z projektem uchwały, jednak jednocześnie z przedstawieniem podpisów popierających go mieszkańców. Nie jest natomiast możliwe wymaganie złożenia projektu bez podpisów.

Podsumowanie

Omawiany wyrok jest kolejnym orzeczeniem dotyczącym zagadnienia prawidłowego uregulowania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Z dość ogólnych przepisów u.s.g. oraz bazując na wcześniejszych tezach sądów administracyjnych WSA wyprowadził pewną (dwuwariantową) koncepcję procedury, którą w jego ocenie powinny uwzględniać organy stanowiące gmin. W szczególności zakwestionował możliwość żądania, aby wraz z zawiadomieniem o utworzeniu komitetu obowiązkowo załączono projekt uchwały.

Wyrok jest nieprawomocny.

[1] Ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. poz. 130 z późn. zm.).

[2] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.).

[3] Następnie dodany został jeszcze art. 41a ust. 3a u.s.g., odnoszący się do terminów rozpatrywania projektów aktów planowania przestrzennego.

[4] Wyrok WSA w Gliwicach z 7.10.2024 r., III SA/Gl 242/24, LEX nr 3770090.

[5] W ramach wspomnianego wyroku WSA stwierdził wystąpienie również innych nieprawidłowości, które zostały pominięte w artykule, obejmujące w szczególności wprowadzenie wymogu podania numeru PESEL.

[6] Ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2120).