Właściwość rady gminy do stanowienia uchwał w formie stanowiska

Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), dalej „u.s.g.”, przekazują radzie gminy kompetencję we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1). Przepis ten w orzecznictwie i doktrynie uznawany jest za wprowadzający domniemanie właściwości rady gminy w tych wszystkich sprawach, w których przepisy ustawy nie zastrzegają kompetencji organu wykonawczego gminy. Jednocześnie jednak podkreśla się, że nie stanowi on samodzielnej podstawy do wydawania aktów powszechnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), albowiem muszą one mieć umocowanie w przepisach prawa materialnego.

Powołany przepis uznaje się natomiast za stanowiący podstawę prawną do podejmowania przez radę gminy działań nie władczych, np. o charakterze intencyjnym lub programowym, które pozostają w zakresie zadań gminy wyznaczonych przez obowiązujące przepisy prawa. Z art. 6 ust. 1 u.s.g. wynika natomiast, że do zakresu działania gminy należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2023 r. (III OSK 2177/22), norma z art. 18 ust. 1 u.s.g. jest ogólną kolizyjną normą kompetencyjną, która nie może stanowić podstawy prawnej do wkraczania ani w sferę ustawowych kompetencji organów państwowych, ani w sferę osób prywatnych, i to zarówno w formie aktu prawa miejscowego, jak też innego aktu prawnego indywidualnego.

Przepisy u.s.g. nie regulują w żaden inny sposób kwestii podejmowania przez radę gminy tego rodzaju uchwał. W praktyce materia ta należy do materii statutowej. Statuty wskazują bowiem, jakiego rodzaju uchwały o niewładczym charakterze może podejmować rada gminy (np. apele, stanowiska itp.).

Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 września 2024 r. (II SA/Ol 507/24)

W omawianej sprawie rada miejska podjęła uchwałę w sprawie wyrażenia stanowiska dotyczącego zmiany lokalizacji budowy biometanowni przez prywatnego inwestora. Jako podstawę prawną tej uchwały rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 u.s.g. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że rada miejska, biorąc pod uwagę negatywne opinie mieszkańców oraz przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie gminy dotyczące lokalizacji budowy biometanowni, wyraziła negatywne stanowisko w tej sprawie. Rada uznała w tej uchwale, iż inwestor powinien uszanować wolę mieszkańców i przedsiębiorców sprzeciwiających się budowie biometanowni w wybranym przez siebie miejscu i zmienić lokalizację tej inwestycji tak, aby znalazła się z dala od zabudowań, w których przebywają ludzie oraz w miejscu, które zostanie zaakceptowane przez lokalną społeczność.

Uchwała została zaskarżona przez inwestora biometanowni. Zarzucił jej przede wszystkim naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 , art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 u.s.g. poprzez podjęcie uchwały w sprawie, której przedmiot nie należy do kompetencji rady gminy. Podniósł także zarzuty naruszenia tych przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustawy Prawo budowlane oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, które regulowały procedury uzyskiwania uzgodnień i opinii stosownych organów i podmiotów uzyskiwanych na poszczególnych etapach procesu inwestycyjnego. Skarżący wskazał również, że podjęcie takiej uchwały przez radę gminy było niedopuszczalne również dlatego, że dla terenu, na którym zaplanował on inwestycję, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez tę radę miejską, na którym dopuszcza się inwestycje związane z przetwarzaniem odpadów.

Skarżący wywodził swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały z faktu, że jest ona do niego adresowana bezpośrednio i dotyczy przedmiotu jego własności, a tym samym w sposób negatywny wpływa na jego interes prawny. W jego przekonaniu istnienie uchwały powoduje, że ciążą na nim określone obowiązki, tj. powinność zmiany lokalizacji planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę burmistrz występujący w imieniu rady miejskiej wywodził, że uchwała nie zawiera wiążących wytycznych dla organu wykonawczego. Zauważył, że w orzecznictwie przyjmuje się, że rada gminy ma prawo stanowienia w formie uchwały o kierunkach działania organu wykonawczego, ale uchwała taka nie może stanowić poleceń co do konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy.

WSA w Olsztynie, uznając interes prawny w zaskarżeniu uchwały po stronie właściciela nieruchomości i inwestora inwestycji, której uchwała dotyczy, wywiedziony z art. 101 u.s.g., uznał, iż zaskarżona uchwała w sposób rażący narusza prawo. Za istotne rażące naruszenie prawa mogące stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy uznaje się takie, które polega na pojęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej. Zgodnie bowiem z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania.

Sąd uznał, że powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 u.s.g. nie upoważniały rady miejskiej do podjęcia uchwały o wskazanej treści. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Przepis ten nie może więc stanowić samoistnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały, ale powinien być stosowany tylko łącznie z inną normą o randze ustawowej. Takiej normy nie stanowi jednak art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 u.s.g., albowiem zawiera on jedynie wymienienie zadań własnych gminy, których materia regulowana jest w ustawach szczególnych. To w nich zatem należy poszukiwać konkretyzujących kompetencję rady podstaw prawnych do podjęcia uchwały w danej materii. Takich przepisów kompetencyjnych brak jest natomiast i w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, i w Prawie budowlanym, i w ustawie o odpadach.

Uchwała została więc podjęta bez podstawy prawnej i jako taka jest niedopuszczalna.

Tytułem komentarza

Jak już zostało wcześniej wskazane, rada gminy posiada kompetencję do decydowania o sprawach dotyczących gminy w ramach kompetencji ustanowionych przepisami ustawowymi w zakresie czynności władczych, mogących wywierać skutki prawne względem mieszkańców gminy, bądź innych podmiotów, które są adresatami uprawnień i obowiązków wynikających z podejmowanych uchwał. Rada jednak może wypowiadać się na tematy i w sprawach związanych z gminą w formach niewładczych, np. poprzez zajmowanie stanowisk.

Nie można więc co do zasady odmówić radzie możliwości podjęcia uchwały w przedmiocie zajęcia stanowiska w sprawie istotnej dla gminy i społeczności lokalnej. Nie można jej odmówić także w sprawie, w której właściwy do rozstrzygnięcia jest organ wykonawczy gminy. Taka uchwała rady gminy nie musi być podjęta w trybie stanowienia o kierunkach działania organu wykonawczego, a więc na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., jeśli jedynie wyraża opinię rady na jakiś temat, a nie zawiera dyrektywy postępowania dla jakiegokolwiek podmiotu. Uchwała taka nie ma bowiem charakteru władczego i nie podlega wykonaniu.