Zaprzestanie naruszania prawa jako przesłanka odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej

Artykuł 189f Kodeksu postępowania administracyjnego[1]to przepis działu IVA tej ustawy, wprowadzony od dnia 1 czerwca 2017 r. Celem ustawodawcy było ujednolicenie zasad nakładania kar pieniężnych z uwagi na to, że przepisy poszczególnych ustaw materialnych regulowały tę materię w zróżnicowany sposób[2]. Ustawodawca zamierzał również w ten sposób zapewnić adekwatność kar pieniężnych oraz wyeliminować automatyzm w ich nakładaniu. Na przestrzeni kilku lat obowiązywania ww. regulacji, zarówno doktryna i orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowały kierunek interpretacji przesłanki zaprzestania naruszania prawa, spełnienie której jest niezbędne do odstąpienia przez organ od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Art. 189f k.p.a. stanowi, że:

§ 1.     Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1. waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2. za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Co mówi doktryna?

W świetle stanowisk prezentowanych w doktrynie, „zaprzestanie naruszenia prawa stanowi przejaw zmiany postawy sprawcy, który odstąpił od dalszego postępowania niezgodnego z prawem” [3].

Zwraca się przy tym jednak uwagę, że o zaprzestaniu naruszania prawa możemy mówić jedynie w odniesieniu do naruszeń o charakterze ciągłym (deliktów wieloczynowych, trwałych lub powtarzających się). W ocenie przedstawicieli doktryny,  przesłanki tej nie da się spełnić w przypadku deliktów jednoczynowych i skutkowych, albowiem w tym wypadku „manifestacja zewnętrzna zmiany stosunku sprawcy do obowiązku respektowania porządku prawnego nie jest możliwa nigdy”.

Zbieżny pogląd wyrażono w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa A. Wróbla, M. Jaśkowskiej oraz M. Wilbrandt-Gotowicz[4], gdzie ponadto zwrócono uwagę, iż „Przesłanka zaprzestania naruszenia prawa (czyli zaprzestanie niedopełniania obowiązku lub naruszania zakazu jako zachowania ciągłego, trwałego lub powtarzalnego, polegającego na działaniu lub zaniechaniu), może być spełniona także po wszczęciu postępowania aż do dnia wydania decyzji administracyjnej.”[5]

Orzecznictwo sądów administracyjnych

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej także jako „NSA”) co do zasady podziela się poglądy prezentowane w doktrynie co do wykładni pojęcia „zaprzestania” naruszania prawa, rozumianego jako zmiana nastawienia sprawcy naruszenia, oraz co do braku podstaw spełnienia przesłanki zaprzestania naruszania prawa w odniesieniu do naruszeń o charakterze jednorazowym i skutkowym.

W wyroku z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 598/21, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena wystąpienia ww. przesłanki  „wiąże się z potrzebą oceny zachowania i postawy sprawcy wobec naruszenia prawa, który odstępując od zachowania niezgodnego z prawem manifestuje tym samym zmianę swojej dotychczasowej postawy, co (…) może odnosić się do sytuacji utrzymywania stanu naruszenia prawa w czasie, co już nie jest jednak możliwe w odniesieniu do deliktów jednoczynowych oraz skutkowych (…) Wobec tego bowiem, że naruszenie prawa już wystąpiło i już zaistniał skutek jego naruszenia, nie jest możliwe zamanifestowanie zmiany stosunku sprawcy wobec tego naruszenia poprzez zmianę jego (dotychczasowego) zachowania – poprzez zaprzestanie naruszania porządku prawnego – a skoro tak, to siłą rzeczy nie jest możliwe przeprowadzenie oceny zachowania mającego przekonywać o zmianie postawy sprawcy.” [6]

Szczególnym przypadkiem deliktu, wartym odnotowania w kontekście omawianej materii, jest naruszenie polegające na niedochowaniu terminu do złożenia wymaganego prawem sprawozdania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, iż możliwe jest zaprzestanie naruszania prawa, polegającego na niedochowaniu terminu do złożenia sprawozdania. Wskazuje się, iż taki obowiązek pomimo upływu terminu nie wygasa.

W wyroku z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 141/20 Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną organu podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie[7],  iż „Upływ terminu na wykonanie obowiązku (art. 236b ust. 1 p.o.ś.) nie powoduje, że obowiązek złożenia sprawozdania wygasa. Upływ terminu umożliwia natomiast nałożenie kary pieniężnej przewidzianej w art. 236d ust. 1 p.o.ś. Złożenie sprawozdania jest równoznaczne z zaprzestaniem naruszenia prawa.”

Skrytykowany tym samym został pogląd Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, który w powyższej sprawie uznał, że „tego naruszenia nie można zaprzestać, innymi słowy jest ono nieusuwalne. Złożenie sprawozdania polega na wysłaniu go w konkretnym momencie i nie ma możliwości tego faktu zmienić. (…)”

Przytoczone powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało potwierdzone w uchwale tego Sądu z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21.

Wspomniana uchwała została podjęta w wyniku rozpoznania wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały w przedmiocie dopuszczalności stosowania przepisów art. 189f k.p.a. w odniesieniu do kar pieniężnych określonych w rozdziale 4d  ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[8], w tym m. in do kar za niedopełnienie szeregu obowiązków sprawozdawczych.

Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu ww. uchwały wskazał, że „w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno). Zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy”

Jakkolwiek Sąd dostrzegł, że wprowadzając do k.p.a. art. 189f  ustawodawca nie określił rodzajów kar pieniężnych, do których należy ten przepis stosować, to w najnowszym orzecznictwie NSA[9] niezmiennie wyrażany jest pogląd, iż przesłanka zaprzestania naruszania prawa z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest niemożliwa do spełnienia w odniesieniu do naruszeń o charakterze jednorazowym.

Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 kwietnia 2024 r. sygn. akt II GSK 1560/23, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w sprawie dotyczącej administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie w postaci przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia (art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym[10]) stwierdził wprost, iż ww. uchwała z dnia 9 czerwca 2022 r. nie odnosi się do problematyki nakładania kar w transporcie drogowym.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż „jednorazowy” charakter konkretnego deliktu i wynikający z niego ewentualny brak możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. powinien być badany osobno w odniesieniu do poszczególnych przepisów prawa materialnego.

[1]Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2024 r. poz. 572

[2]VIII kadencja Sejmu RP, druk nr 1183

[3]A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 189(f).

[4]A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 189(f)

[5] Podobnie M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 31, Warszawa 2023, art. 189(f)

[6]Zob. m. in. wyrok NSA z dnia 5 marca 2024 r. sygn. akt II GSK 1365/23,

[7] Wyrok WSA w Warszawie  z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1082/19

[8] t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 399

[9] Zob. m. in. wyroki NSA: z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1110/21, z dnia 5 marca 2024 r. sygn. akt II GSK 1202/23,

[10]t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1539