Czy można utworzyć gminną jednostkę budżetową z siedzibą poza terytorium gminy?

Gminy mają różne pomysły na realizację zadań własnych. Niekiedy przewidują prowadzenie działalności na terytorium sąsiednich samorządów. Czy mogą utworzyć tam swoje jednostki organizacyjne?

Wprowadzenie

Wielość zadań, jakie spoczywa na gminach skłania niektóre z nich do szukania kreatywnych sposobów na zaspokajanie potrzeb swoich mieszkańców. Jedna z nich (miasto) postanowiła założyć dom pomocy społecznej na terytorium innej gminy.

Z perspektywy miasta miała być to forma realizacji jej zadań własnych. Koncepcja zakładała utworzenie nowej jednostki organizacyjnej (jednostki budżetowej) z siedzibą na terenie innej gminy (na nieruchomości, której miasto było właścicielem), nadanie jej statutu oraz uzyskanie niezbędnego zezwolenia.

Legalność działań zmierzających do realizacji zakwestionował wojewoda. Wniósł do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na dwie uchwały rady miasta (w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej oraz w sprawie nadania jej statutu), a także odmówił wydania zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej.

Miasto, dążąc do realizacji swojego zamierzenia, musiało zmierzyć się zatem z zarzutami dotyczącymi trzech różnych form działania. W dalszej części artykułu opisano pokrótce przebieg poszczególnych postępowań[1] w kolejności, w której zapadały prawomocne rozstrzygnięcia.

Zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej

Po podjęciu uchwał w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej oraz nadania jej statutu, miasto złożyło wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie domu opieki społecznej. Po doręczeniu decyzji odmownej miasto złożyło odwołanie do organu II instancji (ministra), który utrzymał decyzję wojewody w mocy. Minister wskazywał, że żaden z przepisów nie umożliwia tworzenie jednostki organizacyjnej gminy poza jej terytorium i że statut tej jednostki – jako akt prawa miejscowego – nie może obowiązywać poza właściwością terytorialną rady miasta. Wskazał ponadto, że mieszkańcy domu pomocy społecznej staliby się mieszkańcami innej gminy, co rodziłoby problemu na gruncie zakresu zadań własnych miasta.

Rozpatrując sprawę WSA stwierdził, że miasto złożyło odpowiedni wniosek i załączyło do niego prawem przewidziane dokumenty. Zdaniem Sądu organy nie wskazały żadnego wymogu wynikającego z ustawy o pomocy społecznej lub rozporządzenia wykonawczego, który nie zostałby wypełniony. WSA uznał, że ustawowe wymogi nie odnoszą się do terytorium, na której miałby znajdować się dom pomocy społecznej.

Co więcej – Sąd stwierdził, że statut domu pomocy społecznej nie stanowi aktu prawa miejscowego, lecz akt wewnętrzny, do którego nie odnosi się zasada terytorialności[2]. Podkreślił również, że kwestia pomocy społecznej realizowana jest w ramach gospodarki komunalnej, w której nacisk położony jest na sferę dominium działania gminy.

Wojewódzki sąd administracyjny uchylił zatem decyzje obu organów[3].

Uchwała w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej

Kolejna odsłona sporu dotyczyła uchwały w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej gminy, której siedziba miałaby znajdować się na terytorium innej gminy. Wojewoda uznał, że gmina może tworzyć jednostki mające siedzibę tylko na jej terytorium. Wskazał – podobnie jak w decyzji odmownej – że mieszkańcy takiego domu pomocy społecznej staliby się mieszkańcami innej gminy, a tym samym miasto będzie zaspokajało potrzeby osób nie będących jej mieszkańcami.

Podkreślił problem związany z publicznoprawnymi uprawnieniami prezydenta miasta (jako organu wykonawczego, wydającego decyzje m.in. o umieszczeniu w domu pomocy społecznej) w przypadku siedziby jednostki organizacyjnej poza granicami miasta.

WSA uwzględnił skargę wojewody i stwierdził nieważność uchwały. Rada miasta wniosła zaś skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na gospodarczy charakter znacznej części realizacji zadań własnych (dominium). Podkreślił, że dla działań niewładczych wystarczającą podstawą działania są nawet ogólne normy określające zadania organu. Wskazał, że do zadań własnych gminy i powiatu należy prowadzenie domów opieki społecznej o zasięgu lokalnym.

W dalszym wywodzie NSA uznał, że o możliwości założenia domu opieki społecznej przez gminę nie rozstrzyga zasada terytorialności, mająca zastosowanie do stanowienia prawa miejscowego. Stwierdził także, że istnienie kompetencji władczych prezydenta (imperium) nie wpływa na ocenę kwestii m.in. założenia i prowadzenia domu opieki społecznej, które mieszczą się w sferze dominium.

W konsekwencji NSA uchylił wyrok WSA oraz oddalił skargę wojewody[4].

Uchwała w sprawie statutu jednostki organizacyjnej

Trzeci akt rozegrany został na kanwie uchwały w sprawie nadania statutu utworzonej wcześniej jednostce organizacyjnej. Wojewoda – wnosząc skargę do WSA – wskazał, że uchwała rady miasta regulująca organizację takiej jednostki ma charakter aktu prawa miejscowego. Kompetencje prawotwórcze organu stanowiącego są zaś ograniczone do terytorium gminy. 

W odpowiedzi rada miasta wniosła o stwierdzenie nieważności w zakresie przepisu o wejściu uchwały w życie (który przewidywał jej opublikowanie w dzienniku urzędowym). Stwierdziła, ze nie ma ona charakteru aktu prawa miejscowego a przewidziana została do publikacji tylko dlatego, by uniknąć rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody.

WSA stwierdził nieważność uchwały, powołując się na nieprawomocny jeszcze wyrok WSA w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej z siedzibą poza terytorium miasta (uchylony później przez NSA wyrokiem opisanym powyżej). Uznał, że skoro stwierdzono nieważność uchwały powołującej jednostkę organizacyjną, to należy stwierdzić również nieważność statutu.

Rada miasta wniosła skargę kasacyjną wskazując w szczególności, że WSA oparł swoje rozstrzygnięcie na nieprawomocnym wyroku innego sądu.

NSA nie przychylił się do zarzutów zawartych w skardze. Stwierdził, że uchwała w sprawie statutu jest aktem prawa miejscowego. Rada miasta mogła zaś stanowić prawo wyłącznie w granicach swojej właściwości terytorialnej. NSA wskazał, że z wyroku WSA wynika, że uchwała była sprzeczna z prawem jako regulująca zagadnienia władczej realizacji zadań publicznych poza obszarem właściwości rady miasta. Powodem stwierdzenia nieważności nie było zatem jedynie to, że inny sąd orzekł nieprawomocnie w sprawie uchwały dotyczącej utworzenia jednostki organizacyjnej.

W konsekwencji NSA oddalił skargę kasacyjną[5].

Zamiast podsumowania

Omówione wyroki stanowią przyczynek do dyskusji nad samodzielnością organizacyjną jednostek samorządu terytorialnego oraz działaniami w sferze imperium oraz dominium. Z uwagi na wielość wątków trudno omówić je wyczerpująco na łamach krótkiego artykułu. Warto jednak zwrócić uwagę, że co najmniej dwa sądy zajęły zupełnie odmienne stanowiska co do charakteru prawnego statutu (w sprawie zezwolenia na prowadzenie domu opieki społecznej WSA wprost stwierdził, że nie jest on aktem prawa miejscowego; natomiast NSA w sprawie dotyczącej już wprost statutu uznał dokładnie odwrotnie).

Na koniec warto wspomnieć o losach omawianego przedsięwzięcia. Miasto i gmina (na terenie której miał powstać dom pomocy społecznej) utworzyły związek międzygminny, który po pewnym czasie utworzył własną jednostkę organizacyjną i nadał jej statut zakładający prowadzenie domu pomocy społecznej.

[1] Omawiane orzeczenia – zwłaszcza w przypadku wyroków NSA – obejmują rozbudowane uzasadnienia. Nie wszystkie z zawartych tam argumentów zostały przytoczone w artykule.

[2] Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego obowiązują na obszarze działania tych organów, które je ustanowiły.

[3] Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 października 2022 r., sygn. I SA/Wa 796/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

[4] Wyrok NSA z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. I OSK 510/23, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

[5] Wyrok NSA z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. III OSK 116/23, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.