Zadania i pozycja straży miejskich w strukturze gminy

Pozycja ustrojowa straży gminnych/miejskich

Instytucja znana w Europie już w średniowieczu została kompleksowo we współczesnej Polsce uregulowana ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych, która weszła w życie 1 stycznia 1998 r. Dlatego też to 29 sierpnia obchodzimy Dzień Straży Gminnej. W porządku prawnym straże – ale wyłącznie miejskie – pojawiły się jednak już w 1990  r., tyle że w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i miały wówczas znacząco mniejsze kompetencje niż obecnie (wykonywały zadania administracyjno-porządkowe). Ponadto ich funkcjonowanie było elementem władzy państwowej. Od 1995 r. możliwe stało się powoływanie również straży gminnych. To od tego czasu ich tworzenie stało się kompetencją samorządu. Teraz straże gminne/miejskie stanowią stały element samorządu terytorialnego i na stałe wpisały się w lokalny pejzaż, w niektórych społecznościach stanowią jego nieodzowny element, w innych zaś sens ich funkcjonowania jest nierzadko podważany, niestety głównie ze względów finansowych.

Straż gminna została powołana dla ochrony porządku publicznego na terenie gminy jako „umundurowana formacja samorządowa”. Ustawa przewidziała, że utworzenie straży gminnej nie jest obowiązkowe. Straż – w myśl ustawy – spełnia wobec społeczności lokalnej rolę służebną wykonując swoje zadania z poszanowaniem godności i praw obywateli.

Strażnicy gminni są funkcjonariuszami publicznymi i co za tym idzie przysługuje im ochrona prawna właściwa tym funkcjonariuszom.

Kompetencję do powołania w gminie straży gminnej ma rada gminy. W tym celu musi zasięgnąć opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji oraz powiadomić o zamiarze powołania straży wojewodę. W przypadku nieotrzymania opinii, rada może utworzyć straż bez niej po upływie 14 dni od dnia przedstawienia wniosku o wydanie opinii.

Straż jest strażą gminną w gminach wiejskich, a w gminach, w których organem jest burmistrz i prezydent miasta nosi nazwę straży miejskiej.

Jak wynika z samego art. 1 ustawy o strażach gminnych, straż tworzy się dla obszaru gminy. Zgodnie jednak z art. 3 ustawy gminy sąsiadujące ze sobą, ale położone na obszarze jednego województwa mogą postanowić o powołaniu wspólnej straży. W tym celu również muszą zawiadomić właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji i uzyskać jego opinię, a także powiadomić wojewodę. W przypadku nieotrzymania opinii mogą utworzyć straż po upływie 14 dni od wysłania wniosku o opinię. W celu powołania wspólnej straży gminy zawierają porozumienie, które określa zasięg terytorialny działania wspólnej straży, sposób jej finansowania, radę, która nada straży i regulamin i która może ją rozwiązać oraz wójta (burmistrz, prezydenta miasta), któremu wspólna straż będzie podlegać.

Straż może zostać rozwiązana przez radę gminy, również po zasięgnięciu opinii właściwego wojewódzkiego komendanta Policji i po zawiadomieniu wojewody, a w przypadku nieuzyskania opinii po upływie 14 dni od wystąpienia o nią.

Koszty funkcjonowania straży pokrywane są z budżetu gminy.

Straż jest co do zasady jednostką organizacyjną gminy i wówczas to rada gminy musi nadać jej regulamin organizacyjny. Rada może jednak postanowić o umiejscowieniu straży gminnej w strukturze urzędu gminy. Wówczas jednak podstawą jej funkcjonowania nie jest jedynie regulamin organizacyjny urzędu gminy, a regulamin organizacyjny straży również nadany przez wójta. Na czele straży stoi komendant, który – w zależności od sposobu zorganizowania straży – jest albo kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej, albo kierownikiem odpowiedniego wydziału/referatu w urzędzie gminy. Komendant jest zatrudniany na umowę o pracę przez wójta, również po zasięgnięciu opinii komendanta wojewódzkiego Policji albo po upływie 14 dni od zwrócenia się o nią. Przełożonym komendanta jest wójt.

Również wójt sprawuje nadzór nad działalnością straży gminnej. Jednakże w zakresie: a) wykonywania uprawnień m.in. do udzielania pouczeń, zwracania uwagi, ostrzegania itp., legitymowania osób w uzasadnionych przypadkach w celu ustalenia tożsamości, dokonywania kontroli osobistej, bagażu itp. czy nakładania grzywien w postępowaniu mandatowym, b) użycia broni palnej i środków przymusu bezpośredniego oraz c) ewidencji etatów oraz wyposażenia, w tym środków przymusu bezpośredniego, broni palnej, środków technicznych służących do obserwowania i rejestrowania obrazu zdarzeń w miejscach publicznych i pojazdów nadzór ten sprawuje wojewoda przy pomocy komendanta wojewódzkiego Policji (w warszawie przy pomocy Komendanta Stołecznego), który działa w imieniu wojewody.

Ustawa o strażach gminnych zawiera szczególne przepisy dotyczące praw i obowiązków pracowniczych strażników gminnych. W zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, a w zakresie nieuregulowanym tamże – Kodeksu pracy.

Zadania straży gminnych/miejskich

Do podstawowych zadań straży gminnej/miejskiej należy wykonywanie zadań w zakresie ochrony porządku publicznego wynikających z ustaw i aktów prawa miejscowego, tj.:

1. ochrona spokoju i porządku w miejscach publicznych;
2. czuwanie nad porządkiem i kontrola ruchu drogowego w zakresie określonym w przepisach o ruchu drogowym, np. usuwanie pojazdów pozostawionych bez tablic rejestracyjnych lub wskazujących na brak używania, kontrola ruchu drogowego na obszarze gminy właściwości danej straży, usuwanie pojazdów i ich unieruchamianie przez blokowanie kół w przypadkach określonych w przepisach o ruchu drogowym; ;
3. kontrola publicznego transportu zbiorowego w zakresie posiadania przez przewoźnika uprawnień wykonywania go oraz warunków realizacji przewozów;
4. współdziałanie z właściwymi podmiotami w zakresie ratowania życia i zdrowia obywateli, pomoc w usuwaniu awarii technicznych i skutków klęsk żywiołowych oraz innych miejscowych zagrożeń;
5. zabezpieczanie miejsc przestępstwa, katastrofy lub innego zdarzenia albo miejsc zagrożonych takim zdarzeniem;
6. ochrona obiektów komunalnych i innych miejsc użyteczności publicznej;
7. współdziałanie z organizatorami i innymi służbami w ochronie porządku podczas zgromadzeń i imprez publicznych;
8. doprowadzanie osób nietrzeźwych do izby wytrzeźwień albo miejsca zamieszkania w razie uzasadnionej potrzeby;
9. informowanie społeczności lokalnej o stanie i rodzajach zagrożeń oraz inicjowanie działań zapobiegawczych;
10. konwojowanie dokumentów, przedmiotów wartościowych lub wartości pieniężnych dla potrzeb gminy.

Straż ma prawo do obserwowania i rejestrowania przy użyciu urządzeń technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych, jeżeli jest to konieczne do wykonywania jej zadań, a także w celu utrwalania dowodów popełnienia przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania przypadkom naruszania spokoju i porządku w miejscach publicznych oraz ochrony obiektów komunalnych i obiektów użyteczności publicznej.

Ważnym uprawnieniem straży gminnych/miejskich jest też nakładanie grzywien w postępowaniu mandatowym za wykroczenia określony w trybie przewidzianym przepisami o wykroczeniach. W tym zakresie straż może też dokonywać czynności wyjaśniających, kierowania wniosków o ukaranie do sądu, oskarżania przed sądem i wnoszenia środków odwoławczych w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia.

Ze względu na możliwe sposoby działania, właściwe dla służb mundurowych, straż gminna współpracuje z Policją. W tym celu wójt może zawierać z komendantem Policji terytorialnie właściwym stosowne porozumienia. Współpraca ta polega w szczególności na: 1) stałej wymianie informacji o zagrożeniach występujących na określonym terenie w zakresie bezpieczeństwa ludzi i mienia, spokoju i porządku publicznego, 2) zorganizowaniu systemu łączności Policji i straży uwzględniającego lokalne potrzeby, 3) koordynowaniu rozmieszczenia służb policyjnych i straży z uwzględnieniem zagrożeń występujących na danym terenie, 4) wspólnym prowadzeniu działań porządkowych w celu zapewnienia spokoju i porządku w miejscach zgromadzeń i imprez, 5) organizowaniu wspólnych szkoleń i ćwiczeń oraz 6) wymianie informacji zarejestrowanych na urządzeniach technicznych w zakresie zdarzeń mających miejsce w miejscach publicznych.

Straż z danej gminy może też współpracować ze strażą z innej gminy, zwracając się o pomoc do jej komendanta, gdy istnieje potrzeba wykonania czynności w ramach prowadzonych czynności wyjaśniających w sprawach o wykroczenia poza obszarem działania danej gminy.

W celu ochrony spokoju i porządku w miejscach publicznych oraz współdziałania z właściwymi podmiotami w zakresie ratowania zdrowia i życia obywateli, pomocy w usuwaniu awarii technicznych i skutków klęsk żywiołowych oraz innych miejscowych zagrożeń w przypadku powszechnego zagrożenia bezpieczeństwa publicznego, katastrofy, klęski żywiołowej, stanu zagrożenia epidemicznego, stanu epidemii lub innej sytuacji kryzysowej na obszarze województwa lub gminy, wojewoda może na czas określony zarządzić użycie straży do wspólnych działań z Policją, o czym niezwłocznie informuje właściwego terytorialnie wójta.

Ustawa o strażach gminnych zawiera szczegółowe obowiązki straży, w tym zakresie kontroli osobistej i innych podobnych czynności, wytyczne co do sposobu ich wykonywania zobowiązujące strażników do nienaruszania godności osobistej i przestrzegania praw człowieka oraz procedury zaskarżania czynności podejmowanych przez straż gminną/miejską.

Straż gminna ma prawo używania środków przymusu bezpośredniego (siły fizycznej w postaci technik transportowych, obezwładniających lub obronnych, kajdanek, chemicznych środków obezwładniających), broni palnej oraz paralizatorów zgodnie z zasadami określonymi w przepisach to regulujących. W odniesieniu do przymusu bezpośredniego jest to sytuacja, w której zachodzi np. konieczność wyegzekwowania wymaganego prawem zachowania zgodnie z wydanym poleceniem lub odparcia bezpośredniego, bezprawnego zamachu na życie, zdrowie lub wolność strażnika lub innej osoby. Broń palna może być przez strażnika użyta tylko: 1) w razie konieczności odparcia bezpośredniego, bezprawnego zamachu na życie, zdrowie lub wolność strażnika lub innej osoby, ważne obiekty, urządzenia lub obszary, 2) ze względu na konieczność przeciwdziałania czynnościom zmierzającym bezpośrednio do takiego zamachu czy też na bezpieczeństwo konwoju lub doprowadzenia.

Z praktyki

Straże gminne/miejskie już od kilku lat są podmiotem publicznej dyskusji, głównie wobec coraz częstszych przypadków ich likwidacji w niektórych gminach. Gwałtowny spadek liczby strażników notuje się mniej więcej od 2013 r. Brak jest chętnych na szkolenie dla strażników gminnych ze względu na niedofinansowanie tej formacji. Braki kadrowe są dla wieli rad gmin pretekstem do uznawania straży za niepotrzebną jednostkę, co nierzadko powoduje ich likwidację. Tymczasem uprawnienia strażników są sukcesywnie zwiększane, zwłaszcza w postępowaniach mandatowych. Strażnicy nie mogą już np. używać fotoradarów, ale za to aktywnie wspierają rodzime samorządy w zakresie kontrolowania posesji wyposażonych w kompostowniki, składania deklaracji za gospodarowanie odpadami komunalnymi czy wjazdy do ustanawianych stref czystego transportu. W czasie pandemii COVID-19 strażnicy działali aktywnie, wspierali Policję i inne służby i na nowo dostrzeżono ich rolę jako formacji umundurowanej stojącej na straży bezpieczeństwa i porządku. Ich rola w zabezpieczaniu zadań z zakresu porządku publicznego odciąża też Policję i pozwala jej realizować zadania z zakresu bezpieczeństwa publicznego.

Sami strażnicy i inni pracownicy straży podkreślają natomiast jej niedofinansowanie. Gminy, które straże zlikwidowały notują oszczędności, jednak nierzadko podejmując decyzję o likwidacji straży nie biorą pod uwagę tego, że wobec jej rosnących kompetencji nie będą w stanie obsłużyć tych sfer działalności gminy, w których straż jest właściwa, w szczególności w zakresie sukcesywnie zwiększanych uprawnień mandatowych za nieprzestrzeganie powszechnie obowiązujących przepisów z zakresu czystości i porządku w gminie, przepisów z zakresu odpadów i w ogóle szeroko pojętej ochrony środowiska oraz przepisów lokalnych. Oszczędności przeznaczane są też na dozwolone dofinansowywanie Policji przez samorządy, jednakże korzystanie z jej pomocy nie zawsze jest w pełni efektywne.

Dlatego też różne organizacje samorządowe, w tym zrzeszające również strażników gminnych/miejskich postulują, aby wzmocnić pozycję straży gminnych/miejskich poprzez ograniczenie swobody rady gminy w ich likwidacji poprzez wprowadzenie wniosku w tym przedmiocie przez określoną liczbę radnych oraz kwalifikowanej większości głosów za uchwałą ws. likwidacji straży. Chcą też nadania im statusu formacji o szczególnym charakterze z punktu widzenia przepisów pracowniczych, branżowych, co również zwiększyłoby pewność zatrudnienia. Z kolei lekarstwem na wysokie nakłady, jakie muszą ponosić samorządy na utrzymanie straży gminnych/miejskich miałoby być ich dofinansowywanie z budżetu państwa, co powinna określać sama ustawa.

Na posiedzeniu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego w dniu 21 maja 2024 r. powołano Zespół doraźny do spraw straży gminnych (miejskich), który ma się zająć opracowaniem stosownych zmian w przepisach.