Likwidacja spółki gminnej – nie w drodze obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej

WSA w Krakowie uznał, że uchwała w sprawie rozwiązania spółki gminnej nie może być podjęta wskutek obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Ta dotyczy bowiem jedynie podejmowania przez radę gminy aktów prawa miejscowego.

Wprowadzenie

W doktrynie istnieją dwa rozbieżne poglądy co do tego, jakie uchwały mogą stanowić przedmiot obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Zgodnie z poglądem prezentowanym przez D. Dąbek skoro przepisy dotyczące obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej umieszczono w rozdziale dotyczącym aktów prawa miejscowego, to przyjąć należy, że obywatelska inicjatywa uchwałodawcza nie dotyczy wszelkich uchwał stanowionych przez radę gminy, lecz tylko uchwał będących równocześnie aktami prawa miejscowego[i]. Odmienne stanowisko co do tej problematyki zajął R. Marchaj, który wskazał, że „zakres przedmiotowy obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej obejmuje wszystkie sprawy ważne dla wspólnoty lokalnej oraz mieszczące się w kompetencji rady gminy z wyjątkiem tych, w których przepis szczególny przewiduje wyłączną inicjatywę uchwałodawczą wójta (…). W ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej mogą być zgłaszane projekty uchwał będące aktami prawa miejscowego, jak i nieposiadające tej charakterystyki”[ii]. Podobne stanowisko wyraziła także J. Podgórska-Rykała[iii].

Przed koniecznością rozstrzygnięcia, które z ww. stanowisk odpowiada prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów stanął niedawno WSA w Krakowie.

Stan faktyczny i prawny sprawy

Rada Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, 572), dalej: u.s.g, podjęła uchwałę w sprawie rozwiązania spółki miejskiej.

Projekt uchwały został zgłoszony przez grupę mieszkańców Krakowa w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (art. 41a u.s.g.).

Skargę na ww. uchwałę wniosła Spółka, której przedmiotowa uchwała bezpośrednio dotyczyła, a także Wojewoda.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale m.in. naruszenie art. 41a u.s.g. przez to, że została ona podjęta wskutek obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, w sytuacji gdy ta nie może dotyczyć uchwał niestanowiących aktów prawa miejscowego. Dodatkowo, oboje skarżący sformułowali zarzuty dotyczące wkroczenia przez Radę Miasta w uprawnienia Prezydenta Miasta w sferze uprawnień zgromadzenia wspólników spółki dowodząc, że podjęcie uchwały w sprawie majątkowej dotyczącej zarządzania mieniem gminy bez wymaganej inicjatywy, względnie akceptacji organu wykonawczego gminy, jest niedopuszczalne.

Stanowisko WSA w Krakowie

WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1827/23, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd uznał, że choć przepisy u.s.g. w odniesieniu do uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, nie określają wprost ograniczeń podmiotowych, co do inicjatywy uchwałodawczej, to ograniczenia takie mogą być wyprowadzone w drodze wykładni systemowej. Wskazał, że z przepisów u.s.g. oraz przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679), dalej: u.g.k., można wyprowadzić wniosek, że uchwała przewidziana w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g.  nie może być podejmowana pomimo braku, a tym bardziej wbrew, woli organu wykonawczego gminy skoro organ ten gospodaruje mieniem komunalnym gminy (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.) i pełni w jednoosobowych spółkach gminy funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) (art. 12 ust. 4 u.g.k.).

Sąd przedstawiając relacje pomiędzy kompetencjami rady gminy i kompetencjami organu wykonawczego gminy zgodził się z twierdzeniem skarżącej spółki, że organ wykonawczy gminy nie może rozwiązać spółki bez akceptującej uchwały rady gminy, a rada gminy nie może postanowić o rozwiązaniu spółki bez zgody organu wykonawczego gminy.

Sąd podzielił również eksponowany przez skarżącą spółkę zarzut naruszenia przy podejmowaniu uchwały art. 41a u.s.g. traktującego o obywatelskiej inicjatywie uchwałodawczej.

WSA w Krakowie wskazał, że przepis art. 41a u.s.g. nie wprowadza jednoznacznie ograniczeń przedmiotowych w odniesieniu do projektów uchwał, które mogą być zgłaszane w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej – co może dawać asumpt do twierdzenia, że ich zasadniczo nie ma. Z drugiej strony, są jednak argumenty natury funkcjonalnej i systemowej wskazujące nierozerwalny związek obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej z aktami prawa miejscowego.

Sąd podzielił pogląd, że obywatelska inicjatywa uchwałodawcza nie dotyczy wszelkich uchwał, lecz tylko uchwał będących aktami prawa miejscowego względnie uchwał, które wpisują się w proces stanowienia takich aktów, ilekroć ma on charakter etapowy. Sad uznał, że za tym poglądem od początku przemawiał i wciąż przemawia ważki argument nawiązujący do systematyki aktu prawnego tj. umieszczenie art. 41a u.s.g. w rozdziale zatytułowanym Akty prawa miejscowego. Obecnie, zdaniem Sądu, dodatkowo przemawia za nim ust. 3a dodany do art. 41a u.s.g. z dniem 24 września 2023 r., który stanowi, że „projekt uchwały o przystąpieniu do sporządzania aktu planowania przestrzennego zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu”. Zdaniem Sądu, przekonująca jest argumentacja skarżącej spółki, wedle której liczy się nie tylko ścisły związek uchwały o przystąpieniu do sporządzania aktu planowania przestrzennego z tworzeniem prawa miejscowego (w gminie), ale także nader znamienne zaniechanie wprowadzenia analogicznej regulacji do art. 89a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U z 2024 r. poz. 566). Nasuwa się bowiem nieodparty wniosek, że zaniechanie to jest związane z odmiennym statusem aktów planistycznych organów samorządu województwa (nie są to akty prawa miejscowego).  

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie i orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Orzeczenie jest nieprawomocne.

Zakończenie

Pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie stanowi ważny głos w dyskusji o przedmiocie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Nie sposób na dzień dzisiejszy przesądzić, czy zostanie on podzielony w późniejszym orzecznictwie jako że rozstrzygany nim problem dotyczy wrażliwej społecznie materii granic prawa mieszkańców do uczestnictwa w życiu gminy, które powinno być rozpoznawane wieloaspektowo – nie tylko językowo, ale i celowościowo oraz systemowo. Wydaje się, że problem ten wymagał szerszego i głębszego zaprezentowania w uzasadnieniu wyroku. Przypuszczać w konsekwencji należy, że stanowisko WSA w Krakowie nie zahamuje potencjalnych sporów o przedmiot  obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, a przeciwnie może stanowić punkt wyjścia do ich inicjowania.

[i] D. Dąbek, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, s. 811

[ii] R. Marchaj, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, s. 722

[iii] J. Podgórska-Rykała, Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza jako instrument uspołecznienia samorządowego procesu prawotwórczego, Warszawa 2021.