Wysłodki buraczane w produkcji biogazu – materiał czy odpad?

W ostatnim czasie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego stała się kwestia kwalifikacji wysłodków buraczanych, powstających w wyniku produkcji cukru, wykorzystywanych do produkcji biogazu w biogazowni rolniczej, jako odpadu w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach[1].  

Stan faktyczny

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska[2] po przeprowadzonej kontroli wydał w stosunku do spółki prowadzącej biogazownię rolniczą[3] zarządzenie pokontrolne, w którym zarządził przestrzeganie wymagań wynikających z przepisów ustawy o odpadach oraz posiadanych uregulowań formalnoprawnych w stosunku do odpadu o kodzie 02 04 08 (wysłodki). Spółka wykorzystywała wysłodki buraczane, nabywane od spółki zajmującej się produkcją cukru[4], jako wsad do komory biogazowni rolniczej, gdzie w wyniku procesu fermentacji beztlenowej następowała produkcja biogazu.

Na powyższe zarządzenie pokontrolne Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, kwestionując kwalifikację wysłodków jako odpadu. Spółka podniosła, że każdorazowo nabywała od Cukrowni wysłodki buraczane na podstawie faktury sprzedaży paszy, a nie sprzedaży odpadu. Zdaniem Spółki, wysłodki stanowiłyby odpad jedynie wówczas, gdyby Cukrownia przekazywała je na podstawie Karty Przekazania Odpadu (KPO), co w omawianym przypadku nie miało miejsca.

Spółka podniosła ponadto, że zakupiony materiał wykorzystywano do karmienia bakterii odpowiedzialnych za powstawanie biogazu w komorze biogazowni.

WIOŚ, odpowiadając na skargę, argumentował, iż Spółka nie wykorzystywała wysłodków jako paszy do skarmiania zwierząt gospodarskich, lecz do przetwarzania
w komorze biogazowni celem wytwarzania biogazu, wobec czego należało uznać je za odpad, w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 892/19

W rezultacie rozpoznania skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, WSA w Szczecinie wskazał, iż w określonych okolicznościach wysłodki buraczane, jako uboczny produkt produkcji cukru, mogą być traktowane jako pasza albo odpad. O tym, czy wysłodki buraczane mogą być uznane za paszę decyduje, zdaniem Sądu, m.in. to, czy spełniają określone właściwości fizyko-chemiczne.

Sąd I instancji przyznał rację Organowi, iż zakupione przez Spółkę wysłodki buraczane nie zostały przez nią wykorzystane jako pasza, lecz jako substrat do produkcji biogazu.

Sąd zwrócił uwagę, iż przepisy krajowe[5], a także przepisy prawa europejskiego[6] jednoznacznie stanowią, iż „paszą” mogą być substancje lub produkty, w tym dodatki, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do karmienia zwierząt, przy czym chodzi tu o gatunki zwierząt wskazane w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich[7].

Jak wskazano w treści omawianego orzeczenia, „wysłodki buraczane nie mogły zostać uznane za materiał paszowy przeznaczony do karmienia bakterii w rozumieniu przedstawionych regulacji prawnych”.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stanął jednocześnie na stanowisku, iż dla uznania, że przedmiotowe wysłodki stanowiły odpad w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach nie wystarczy ustalenie, w jaki sposób zostały one wykorzystane przez ich nabywcę.

W treści ww. orzeczenia wskazano, iż:

„Z nadesłanych przez organ dokumentów, w tym z protokołu z kontroli, nie wynika, czy wysłodki buraczane zostały przez cukrownię traktowane jako produkt (pasza) czy jako odpady, których pozbycie się nastąpiło poprzez ich sprzedaż. Jeśli cukrownia pozbyła się wysłodków buraczanych traktując je jako odpad, to winno to być wyjaśnione i również odpowiednio udokumentowane.”

W rezultacie WSA w Szczecinie stwierdził, iż WIOŚ nie zbadał ww. okoliczności w sposób należyty i uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się WIOŚ, który wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2911/21

Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę wywiedzioną przez WIOŚ za zasadną.

NSA, posiłkując się orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, oraz powołując się na cele tzw. dyrektywy odpadowej[8], wskazał, że pojęcie „odpadów” nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mają wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania[9].

Co szczególnie istotne, NSA zwrócił uwagę, iż oceny wymaga, „czy rozpatrywany przedmiot lub substancja nie są już przydatne dotychczasowemu właścicielowi, a więc czy przedmiot lub substancja stanowią obciążenie, którego posiadacz zamierza się pozbyć. Gdy taka sytuacja rzeczywiście ma miejsce, istnieje ryzyko, że posiadacz pozbędzie się danego przedmiotu lub substancji, które do niego należą, w sposób mogący szkodzić środowisku, w szczególności porzucając, wysypując lub unieszkodliwiając je w niekontrolowany sposób.”

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w omawianej sprawie nie budziło wątpliwości, iż Cukrownia, jako wytwórca wysłodków buraczanych pozbyła się ich poprzez sprzedaż.

Określając status wysłodków Naczelny Sąd Administracyjny, odmiennie niż uczynił to Sąd I instancji, uznał, iż „Wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to nie wytwórca (w tym przypadku cukrownia) dokonuje kwalifikacji danej substancji lub danego przedmiotu jako odpadu, ale okoliczności związane z pozbyciem się tej substancji lub przedmiotu, a w rozpatrywanym przypadku także okoliczności związane z ich wykorzystaniem.”

Stwierdzenie, czy przedmiotowe wysłodki stanowiły w omawianym przypadku odpad, wymagało również odniesienia się do kwestii możliwego uznania ich za materiał paszowy.

NSA podzielił w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji i powołując się na przepisy prawa polskiego oraz prawa Unii Europejskiej stwierdził, że wysłodki buraczane mogły stanowić paszę tylko wówczas, gdyby posłużyły do karmienia zwierząt gospodarskich.

„W myśl zaś art. 2 pkt 1 ustawy (…) o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich zwierzętami gospodarskimi są ściśle określone gatunki zwierząt, a bakterie do nich nie są zaliczane.” – stwierdził Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny podsumował wydane orzeczenie stwierdzając, że „Skoro wysłodki buraczane nie mogły zostać uznane za materiał paszowy, to należało je w tym przypadku zakwalifikować jako odpad, przy czym o kwalifikacji tej nie przesądza wytwórca, to jest cukrownia.”

Omawiany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wpisuje się w dotychczasową linię orzeczniczą tego Sądu, zgodnie z którą o kwalifikacji danej substancji lub przedmiotu nie przesądza subiektywne przekonanie jego wytwórcy, lecz spełnienie przesłanki „pozbycia się”, wymienionej w art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o., ocenianej na podstawie obiektywnych okoliczności związanych z zachowaniem jej posiadacza (w tym wytwórcy)[10].

[1] Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm., w treści artykułu także jako „u.o.”

[2] W treści artykułu także jako „Organ” lub „WIOŚ”

[3] W treści artykułu także jako „Spółka”

[4] W treści artykułu także jako „Cukrownia”

[5] Ustawa z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. z 2019 r. poz. 269)

[6] Rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności z dnia 28 stycznia 2002 r. (Dz. Urz. UE. L Nr 31, str. 1)

[7] Dz. U. z 2017 r. poz. 2132

[8] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE. L z 2008 r. Nr 312, str. 3)

[9] Zob. wyroki TSUE: z dnia 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C-188/07, EU:C:2008:359, pkt 40;
oraz z dnia 3 października 2013 r., Brady, C-113/12, EU:C:2013:627, pkt 42

[10] Zob. m. in. wyroki NSA: z dnia 23 marca 2021 r. III OSK 277/21, z dnia 25 kwietnia 2023 r. III OSK 1897/21, z dnia 12 listopada 2019 r. II OSK 3190/17, z dnia 29 stycznia 2019 r. II OSK 506/17,  z dnia 12 września 2018 r. II OSK 2447/16.