Skarga w związku z niewłaściwym trybem wyboru operatora publicznego transportu zbiorowego

Wprowadzenie

Stosowanie przepisów o bezpośrednim zawieraniu umów w publicznym transporcie zbiorowym jest budzi niekiedy wątpliwości. Dotyczy to w szczególności wyjątku, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym[1] – tj. dopuszczalności bezpośredniego zawarcia umowy z uwagi na ryzyko wystąpienia zakłóceń w przewozach (tzw. tryb zakłóceniowy)[2]. Część samorządów (będących organizatorami publicznego transportu zbiorowego) interpretuje tę przesłankę bardzo szeroko, stwierdzając, że już sam brak zainteresowania podmiotów komercyjnych świadczeniem usług na jakimś obszarze uzasadnia odstąpienie od standardowych procedur związanych z zawieraniem umowy na świadczenie usług użyteczności publicznej. Jest to z ich perspektywy korzystne, gdyż literalnie odczytane przepisy u.p.t.z. nie przewidują w przypadku tzw. trybu zakłóceniowego obowiązku ogłaszania zamiaru zawarcia umowy i nie przewidują wyraźnie drogi sądowej dla podmiotów, które zarzucają organizatorom naruszenie prawa.

Jak dotychczas sądy administracyjne co do zasady kwestionowały dopuszczalność wnoszenia skarg na zaniechania lub czynności organizatora, które zdaniem skarżących naruszały przepis art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. w zakresie transportu drogowego. Od tej linii zdecydował się odstąpić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Omówienie orzeczenia

W opisywanej sprawie gmina opublikowała „zaproszenie” do złożenia ofert w postępowaniu na bezpośrednie zawarcie umowy na kilku liniach komunikacyjnych. Tego rodzaju procedura nie została uregulowana w u.p.t.z.[3], lecz bywa stosowana przez niektóre samorządy celem zapewnienia warunków quasi-konkurencyjnych. Po jej przeprowadzeniu doszło do wyboru kilku podmiotów, z którymi miały być zawarta umowy. Odrzucono jednak ofertę skarżącego.

Skarżący wniósł skargę czynność polegającą na wspomnianym „zaproszeniu”. Wskazał w szczególności, że dotychczas wykonywał przewozy na podstawie umowy z gminą jako operator publicznego transportu zbiorowego i nie zgłaszał żadnych zakłóceń w świadczeniu usług. Stwierdził zatem, że gmina oparła postępowanie na błędnej podstawie prawnej. Jego zdaniem gmina nie mogła działać na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z., bo nie zostały spełnione przewidziane tam przesłanki. Organizator powinien zatem przeprowadzić postępowanie zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z.

Odpowiadając na skargę gmina wskazała, że przewoźnicy komercyjni nie są zainteresowani obsługą tras, których dotyczyło postępowanie. Jej zdaniem występowało stałe oraz bezpośrednie niebezpieczeństwo zakłócenia świadczenia usług w zakresie publicznego transportu drogowego, które bez środków z gminy nie byłyby realizowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną czynność[4].

Sąd wskazał, że regulacje prawa polskiego nie przewidują skargi na publikowanie ogłoszeń na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. Z przepisów art. 59 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 u.p.t.z. wynika bowiem, że prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje w przypadkach, w których organizator publicznego transportu zbiorowego działa na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1-3 u.p.t.z.

 Odwołując się jednak do rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70[5], WSA stwierdził, że prawo krajowe jest sprzeczne z unijnym. W szczególności w art. 5 ust. 7 rozporządzenia 1370/2007 stwierdzono, że państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, by decyzje podjęte zgodnie z art. 5 ust. 2-6 rozporządzenia 1370/2007 (a art. 5 ust. 5 rozporządzenia 1370/2007 stanowi właśnie o tzw. trybie zakłóceniowym) mogły być szybko i skutecznie skontrolowane na żądanie każdej osoby, która jest lub była zainteresowana uzyskaniem danego zamówienia i która doznała szkody lub której grozi szkoda w wyniku zarzucanego naruszenia, ze względu na naruszenie przez takie decyzje prawa wspólnotowego lub przepisów krajowych, które wprowadzają je w życie

Z zasady pierwszeństwa prawa unijnego Sąd wywiódł dopuszczalność merytorycznego zajęcia się sprawą. Zauważył przy tym, że skarżący był zainteresowany uzyskaniem zamówienia i groziła mu szkoda (co wynikało z załączonych przezeń dokumentów), a tym samym był legitymowany do wniesienia skargi.

Sąd nie zgodził się z twierdzeniami gminy, jakoby spełniona została przesłanka określona w art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. W szczególności WSA zwrócił uwagę, że gmina od pięciu lat zawierała umowy w powołaniu się na ten przepis oraz nie wykazała, że próby przeprowadzenia postępowania z zachowaniem terminów określonych w art. 19 ust. 1 u.p.t.z. okazały się nieskuteczne.

Warto zauważyć, że w odrębnym wyroku WSA w Krakowie uchylił również czynność polegają na wyborze najkorzystniejszej oferty przez gminę w związku z tym samym postępowaniem[6].

Przywołane wyroku, zwłaszcza z uwagi na szerokie odwołanie się do prawa unijnego, stanowią wyłom w dotychczasowym orzecznictwie. Trzeba mieć jednak na uwadze, że są one nieprawomocne. Dopiero za jakiś czas okaże się, czy wpłynie na praktykę innych sądów administracyjnych oraz samych jednostek samorządu terytorialnego.

[1] Dz. U. z 2023 r. poz. 2778 ze zm. Dalej jako u.p.t.z.

[2] Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. organizator może bezpośrednio zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, w przypadku gdy wystąpi zakłócenie w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośrednie ryzyko powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora, o ile nie można zachować terminów określonych dla innych trybów zawarcia umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z..

[3] Art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 19 ust. 1 u.p.t.z. nie przewidują w tym przypadku konieczności zamieszczania ogłoszeń czy „zaproszeń”.

[4] Wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2024 r., sygn. III SA/Kr 126/24, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

[5] Dz. Urz. UE L 315 z 3.12.3007 ze zm., dalej jako: rozporządzenie 1370/2007.

[6] Wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2024 r., sygn. III SA/kr 207/24, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.