Czy budowa schronów stanie się zadaniem gmin?

Poselski projekt ustawy dotyczący budowy schronów obejmuje swoim zakresem również propozycję zmian w przepisach o zadaniach gmin w zakresie zarządzania kryzysowego.

Wprowadzenie

Stan przygotowania państwa do reagowania w sytuacjach kryzysowych, w tym przygotowania obiektów służących bezpieczeństwu na wypadek wojny, stał się przedmiotem burzliwej dyskusji. W ostatnim czasie Najwyższa Izba Kontroli opublikowała wystąpienie, w którym informuje o niskim stopniu gotowości administracji publicznej do zapewnienia ochrony ludności cywilnej[1]. Zbiegł się on w czasie ze złożeniem przez grupę posłów projektu dotyczącego zmiany ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw[2]. Zakłada on – oprócz nowelizacji przepisów budowlanych – uregulowanie zadań jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zarządzania kryzysowego.

Planowanie, zarządzanie i budowle ochronne

Obecnie art. 19 i 20 ustawy o zarządzaniu kryzysowym[3] określa zadania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie zarządzania kryzysowego. W ocenie NIK nie istnieje jednak spójna regulacja określająca status prawny, prawa i obowiązki związane z budowlami ochronnymi[4]. Na ten problem zwracali uwagę przedstawiciele samorządów cytowani przez Izbę[5].

Zaradzić temu chcą autorzy wspomnianego projektu ustawy. Proponują poszerzenie zadań z zakresu planowania cywilnego zawartych w art. 4 ust. 1 u.z.k. m.in. o przygotowywanie i ewidencjonowanie budowli ochronnych dla ludności cywilnej. Jednocześnie zadania te miałyby uwzględniać zapewnienie miejsc w ogólnodostępnych budowlach ochronnych przynajmniej dla 50% ludności cywilnej[6].

Zgodnie z już obecnie obowiązującym art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.k. do zadań wójta, burmistrza, prezydenta miasta w sprawach zarządzania kryzysowego należy realizacja zadań z zakresu planowania cywilnego. Wobec zmian planowanych w art. 4 ust. 1 u.z.k. można uznać, że przygotowywanie budowli ochronnych dla ludności cywilnej stałoby się zadaniem wójta. Jednak „w terenie” także wojewoda i starosta są obowiązani do realizowania zadań z zakresu planowania cywilnego. W przypadku nowelizacji przepisów zgodnie z założeniami projektu, także te organy powinny zatem przygotowywać budowle ochronne dla ludności cywilnej.

Zadania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z zakresu zarządzania kryzysowego miałyby zostać poszerzone również poprzez dodanie pkt 7-12 do art. 19 ust. 2 u.z.k. Objęłyby one takie sprawy jak:

• prowadzenie ewidencji budowli ochronnych na terenie gminy,
• zapewnienie gotowości eksploatacyjnej budowli ochronnych będących w zarządzie gminy,
• oznakowanie budowli ochronnych,
• bieżące utrzymanie i remonty budowli ochronnych będących w zarządzie gminy,
• nadzorowanie słyszalności syren alarmowych na obszarze gminy w uzgodnieniu z właściwym miejscowo starostą,
• zapewnienie awaryjnych ujęć wody służących zaopatrzeniu ludności w wodę w przypadku awarii systemu wodociągowego[7].

Definicja „budowli ochronnej” miałaby zostać umieszczona w Prawie budowlanym i należałoby przez nią rozumieć obiekt budowlany lub jego część przeznaczony do ochrony osób, urządzeń, zapasów materiałowych lub innych dóbr materialnych przed skutkami wynikającymi z działań zbrojnych i zdarzeń terrorystycznych, katastrof ekologicznych, przemysłowych i ekstremalnych zjawisk pogodowych (budowle ochronne miałyby być dzielone na schrony i ukrycia, odrębnie zdefiniowane)[8].

W zdawkowym uzasadnieniu omawianego projektu nie odniesiono się ani do szczegółowych skutków, jakie mają wywołać przepisy o zadaniach wójta, ani nie zagłębiono się w zagadnienia finansowania ich realizacji. Wskazano, że jednostki samorządu terytorialnego wykonywały już zadania w zakresie ochrony i pomocy ludności i przypisane im „budżety”, więc nie należy spodziewać się „nadmiernego” obciążenia finansowego. Wyrażono również przekonanie, że projektowane przepisy umożliwią tworzenie centralnych programów wsparcia dla jednostek samorządu terytorialnego. Do tej ostatniej kwestii sam projekt ustawy się jednak nie odnosi[9].

Kilka uwag

Mimo szczytnych intencji deklarowanych przez autorów projektu, do proponowanych zmian w zakresie zadań gminy należy odnieść się nieco sceptycznie. Sam kierunek jest słuszny – gminy muszą dysponować jasną podstawą prawną, by prowadzić działalność w zakresie budowy i utrzymania obiektów ochronnych dla ludności. Dotyczy to bowiem wydatkowania znacznych środków publicznych.

Jednak – po pierwsze – projekt nie określa w sposób wyraźny właściwości wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów oraz wojewodów co do tego, jakie obiekty ochronne (i w jakim zakresie) powinny być przygotowywane przez każdy z tych organów. Po drugie projektodawcy milczą o nowych i istotnych źródłach finansowania tych zadań. Mając na uwadze wielkość zapóźnienia zdiagnozowanego przez NIK[10], trudno spodziewać się zatem, że przyjęcie projektu doprowadzi do istotnej poprawy skuteczności działań gmin w zakresie bezpieczeństwa ludności cywilnej. Przypisanie lub poszerzenie zadań jednostek samorządu terytorialnego bez zapewnienia nowych środków na ich realizację to bowiem prosta droga do tworzenia martwych lub nieskutecznych regulacji.

Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przygotowanie projektu nowelizacji u.z.k. zapowiedziała strona rządowa. Zmiany mają obejmować m.in. sprawy budowy schronów i doraźnych ukryć. Wypada mieć nadzieje, że – zwłaszcza w zakresie finansowania – będzie on przewidywał bardziej kompleksową regulację dotyczącą zadań gmin w zakresie obiektów ochronnych dla ludności.

[1] NIK, Informacja o wynikach kontroli „Zapewnienie obywatelom miejsc schronienia w budowlach ochronnych na wypadek wystąpienia zagrożenia”, LKI.430.2.2023, www.nik.gov.pl [dostęp: 18.03.2024 r.].

[2] Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, datowany na 14 marca 2024 r., sejm.gov.pl [dostęp: 18.03.2024 r.].

[3] Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 112), dalej jako u.z.k.

[4] NIK, Informacja o wynikach kontroli „Zapewnienie obywatelom miejsc schronienia w budowlach ochronnych na wypadek wystąpienia zagrożenia”, s. 5

[5] Tamże, s. 50.

[6] Art. 3 pkt 2 projektu ustawy.

[7] Art. 3 pkt 7 projektu ustawy.

[8] Art. 1 pkt 1 projektu ustawy.

[9] Można jedynie domyślać się, że projektodawcy odnosili się do art. 26 ust. 5 u.z.k.

[10] NIK, Informacja o wynikach kontroli „Zapewnienie obywatelom miejsc schronienia w budowlach ochronnych na wypadek wystąpienia zagrożenia”, s. 7-8.