Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił wniesienie skargi na zatwierdzenie organizacji ruchu na drogach publicznych. Jak wygląda to w przypadku gminnych dróg wewnętrznych?

Wprowadzenie

Określenie organizacji ruchu na drogach jest ważne zwłaszcza z perspektywy osób przy nich mieszkających lub prowadzących działalność gospodarczą. Nierzadko zdarza się zatem, że próbują oni kwestionować zatwierdzanie nowej organizacji przez zarządców dróg, jeżeli nie odpowiada ich oczekiwaniom. Kilka lat temu Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w uchwale, że zatwierdzanie organizacji ruchu mieści się w kognicji sądów administracyjnych[1]. Trzeba jednak zauważyć, że pytanie, na które odpowiadała uchwała, dotyczyło zatwierdzania organizacji ruchu na drogach publicznych. Powstaje pytanie, czy możliwość zaskarżania zatwierdzenia organizacji ruchu dotyczy również dróg wewnętrznych.

Rodzaje dróg wewnętrznych

Drogi wewnętrzne mogą stanowić zarówno własność prywatną, jak i np. własność gmin. Przepisy o zarządzaniu ruchem nie rozróżniają jednak wyraźnie tych dwóch sytuacji. Nierzadko jednak gminne drogi wewnętrzne pełnią rolę analogiczną do gminnych dróg publicznych. Choć ustawa nie gwarantuje ich powszechnej dostępności, to często jest ona w sposób faktyczny zapewniona, a drogi te mogą prezentować dobry standard techniczny (czasem lepszy od niektórych dróg publicznych).

Trzeba zauważyć, że obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury (różniące się od brzmienia z momentu podjęcia wspomnianej uchwały przez NSA) przewiduje szczególne zasady zatwierdzania organizacji ruchu również na drogach wewnętrznych – mające zastosowanie co najmniej do tych z nich, które objęte są strefami zamieszkania lub strefami ruchu[2]. Nie rozróżnia jednak wyraźnie kwestii zarządzania ruchem na gminnych oraz prywatnych drogach wewnętrznych.

Orzecznictwo

Zasadniczo przyjmuje się, że kwestie sprawy związane z drogami wewnętrznymi (także gminnymi) mają charakter cywilnoprawny. Nie można jednak ignorować faktu, że gmina – jako podmiot publicznoprawny – jest w realizacji swoich zadań obowiązana do działania w granicach i na podstawie prawa (w tym przepisów o jej zadaniach).

WSA w Poznaniu w prawomocnym postanowieniu z dnia 9 listopada 2017 r.[3] uznał skargę na wprowadzenie przez wójta zmiany stałej organizacji ruchu na drodze wewnętrznej (nieobjętej „strefą ruchu” ani „strefą zamieszkania”) za niedopuszczalną wskazując, że sprawa ta ma charakter cywilnoprawny i nie mieści się we właściwości sądu administracyjnego. Natomiast NSA – choć skarga w tej sprawie dotyczyła lokalizacji znaku drogowego – w uzasadnieniu jednego z wyroków uznał szeroko „zarządzania drogami wewnętrznymi” za należącą do sfery prawa cywilnego[4].

Jednak później wydano zapadły, w których uznano, że zatwierdzenie organizacji ruchu na gminnej drodze wewnętrznej może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Tak orzekł w szczególności NSA w wyroku z dnia 14 marca 2023 r.[5].

Trudno mówić zatem o utrwalonej linii orzeczniczej.

Podsumowanie

Część gmin zainteresowana jest utrzymywaniem dróg jako wewnętrznych z uwagi na większą swobodę w zarządzaniu nimi[6]. Problem możliwości zaskarżania zatwierdzenia organizacji ruchu na tego rodzaju drogach pozostaje zatem aktualny.  Otwartym pozostaje, czy utwierdzi się linia dopuszczająca tego rodzaju skargi, czy też sądy administracyjne położą raczej nacisk na cywilnoprawne aspekty zarządzania drogami wewnętrznymi.

[1] Uchwała z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 14/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl (CBOSA).

[2] § Zob. § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784). Nie poruszam tu kwestii tego, czy przedmiotowe regulacje bezpośrednio dotyczą również innych dróg wewnętrznych, czy też nie.

[3] Sygn. II SA/Po 483/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl (CBOSA).

[4] Wyrok z dnia 25 września 2018 r., sygn. I OSK 2641/18. Wcześniej WSA w Olsztynie w postanowieniu z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Ol 1155/15, CBOSA stwierdził, że organizacja ruchu na drogach wewnętrznych oraz czynności prowadzące do ustawiania znaków drogowych nie należy do sfery działań podejmowanych przez administrację publiczną.

[5] Sygn. I OSK 3354/19, CBOSA. Podobnie również m.in. WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. II SA/Rz 347/22, CBOSA.

[6] Osobom zainteresowanym problematyką gminnych dróg wewnętrznych polecam artykuł Czy możliwe jest przekształcenie drogi gminnej w drogę wewnętrzną?