Odstąpienie od nałożenia obligatoryjnej administracyjnej kary pieniężnej

Kryterium przesądzającym o istotnym naruszenia prawa nie może być to, że jest ono objęte obligatoryjną administracyjną karą pieniężną.

W myśl art. 189f §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a) organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2023 r. (sygn. akt III OSK 2544/21) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) stwierdził, że ocena wagi naruszenia prawa należy do organu. Nie można jednak przyjąć, że czynnikiem który przesądza o znacznym stopniu naruszenia prawa jest to, że przepis nakazuje nałożenie administracyjnej kary pieniężnej.  

Zaistniały stan faktyczny

Ww. wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Podmiot wnoszący skargę kasacyjną (dalej: skarżący) został ukarany administracyjną karą pieniężną w wysokości 500 zł za przekazanie Marszałkowi Województwa zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilościach odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 r. (dalej: zbiorcze zestawienie) po upływie ustawowego terminu. Kara została nałożona przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Skarżący odwołał się od tej decyzji do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ). Ten jednak uznał, że nie było podstaw do uwzględnienia odwołania, w tym do odstąpienia od nałożenia kary za to naruszenie i poprzestaniu na pouczeniu. W konsekwencji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

 W związku z powyższym skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA). Wyrokiem z dnia 22 listopada 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1837/19) sąd I instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i oddalił ją w całości.

W uzasadnieniu do tego wyroku WSA zaznaczył, że w zaistniałej sytuacji nie wystąpiły przesłanki umożliwiające zastosowanie art. 189f ust. 1 k.p.a. Sąd uznał za dopuszczalną argumentację skarżącego wskazującą na to, że przekazanie zbiorczego zestawienia po terminie można uznać za zaprzestanie naruszenia prawa. W jego opinii nie można jednak stwierdzić, że opisane naruszenie miało znikomy charakter.

W opinii tego sądu ustawodawca nadając administracyjnej karze pieniężnej za nieterminowe przekazanie zestawienia zbiorczego obligatoryjny charakter, uznał, że waga tego naruszenia nie ma znikomego charakteru. Takie rozwiązanie umotywowane miałoby być tym, że nieterminowe składanie przez podmiot zbiorczych zestawień utrudnia organom administracji publicznej wykonywanie ich obowiązków, zwłaszcza w zakresie planowania gospodarki odpadami. Wpływa więc znacznie na działanie organów publicznych.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem WSA i wystąpił ze skargą kasacyjną do NSA.

NSA przychylił się do wniesionej skargi kasacyjnej i w rezultacie uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję GIOŚ w całości.

Uzasadniając swoje stanowisko sąd ten zauważył, że ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie wywołało, lub mogło wywołać skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych – jeżeli poważne negatywne skutki nastąpiły, to dopiero wtedy można uznać, że waga naruszenia jest znaczna.

Sąd II instancji nie podzielił przy tym postulatów WSA. W jego opinii fakt, że naruszenie prawa objęte jest obligatoryjną administracyjną karą pieniężną nie przesądza z góry o stopniu tego naruszenia. W ocenia NSA: „Istotą odpowiedzialności administracyjnej jest jej zobiektywizowanie, a więc co do zasady jest nakładana w przypadku spełnienia przesłanek określonych w odpowiednim przepisie prawa oraz jest niezależna od okoliczności jej towarzyszących, w tym przede wszystkim zawinienia strony. To właśnie z tego powodu ustawodawca przewidział określone rozwiązania prawne pozwalające na odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ulgi w jej spłacie a także przypadki, w których kara nie może już być wymierzona lub egzekwowana. Większość administracyjnych kar pieniężnych ma charakter obligatoryjny, a ewentualne miarkowanie możliwe jest w granicach wyznaczonych przepisami ustawy. Nie wyklucza to jednak zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., o ile oczywiście spełnione są przesłanki wynikające z tej normy. Interpretacja przedstawiona przez organ i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji prowadziłaby do tego, że norma z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. stałaby się przepisem martwym, który nie mógłby w żadnej sytuacji znaleźć zastosowania.

Wyrok jest prawomocny.

Podsumowanie

Przepisy k.p.a dotyczące administracyjnych kar pieniężnych, w tym art. 189f §1 k.p.a, stosuje się w zakresie, w jakim regulacje ustaw szczegółowych nie wprowadzają odmiennych rozwiązań. W przypadku ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, na podstawie której nałożono omawianą administracyjną karę pieniężną, takich regulacji nie ma. W opisanym przypadku przepis z art. 189f §1 k.p.a stosuje się bezpośrednio. Jeżeli  wystąpią przesłanki przewidziane w tym przepisie, to organ ma obowiązek odstąpienia od nałożenia kary. To jednak do organu należy ocena, czy przesłanki te faktycznie zostały spełnione. Dokonując takiej oceny organ nie powinien jednak opierać się na takiej wykładni przepisu, która całkowicie wyłączałaby możliwości jego zastosowania i prowadziła do tego, że przepis ten stałby się faktycznie „martwy”.

Rację ma NSA wskazując, iż to, że przepis który nakazuje nałożenie kary pieniężnej za naruszenie prawa ma charakter obligatoryjny nie przesądza o znacznym stopniu naruszenia. Taka wykładnia prowadziłaby do tego, że art. 189f §1 k.p.a nie mógłby znaleźć zastosowania do większości administracyjnych kar pieniężnych, a ciężko uznać, że taka faktycznie była intencja ustawodawcy.