Czy wójt może zaskarżyć uchwałę dotyczącą nieudzielenia wotum zaufania?

Uchwała w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania ma charakter wyłącznie intencyjny, nie sposób więc uznać, że ingeruje ona jakkolwiek w sferę jego uprawnień lub obowiązków.

Stan faktyczny

W dniu 27 czerwca 2022 Rada Gminy odstąpiła od podjęcia uchwały w przedmiocie udzielenia Wójtowi Gminy wotum zaufania. Poskutkowało to automatycznym podjęciem przez Radę uchwały w przedmiocie nieudzielenia Wójtowi wotum zaufania. W związku z zaistniałą sytuacją osoba pełniąca funkcję wójta, jako skarżący, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (dalej: WSA) skargę na uchwałę rady gminy z dnia 27 czerwca 2022 r. dotyczącą nieudzielenia Wójtowi Gminy wotum zaufania (dalej: zaskarżona uchwała). Przedmiotem wskazanej uchwały było nieudzielenie wójtowi wotum zaufania.

Podstawy skargi

We wniesionej skardze zarzucono uchwale naruszenie szeregu przepisów, w tym przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. i ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Naruszenie to miało polegać na nieprzeprowadzeniu, w opinii skarżącego, merytorycznej debaty na temat przedstawionego przez niego Raportu o Stanie Gminy za rok 2021 i związanej z tym oceny działań wójta, zwłaszcza w zakresie realizacji polityk, programów i strategii oraz uchwał rady gminy. Zdaniem wnoszącego skargę miało się to bezpośrednio przełożyć na fakt, że brak podjęcia uchwały w sprawie udzielenia mu wotum zaufania, a w konsekwencji podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia mu wotum zaufania za rok 2021, miał charakter wyłącznie personalny i polityczny. W związku z powyższym, jak zaznaczył skarżący, podjęta uchwała miała być sprzeczna z głównym założeniem instytucji wotum zaufania, jakim jest szwiększenie nadzoru nad działalnością organu wykonawczego i transparentności jego działań. W skardze zakwestionowano również fakt, że wskazana uchwała nie zawierała pisemnego uzasadnienia przesłanek nieudzielenia wójtowi wotum zaufania.

Wójt wskazał przy tym, że w rezultacie wyżej wymienionych działań został naruszony jego interes prawny, poprzez sprzeczne z prawem i nieuzasadnione merytorycznie nieudzielenie mu wotum zaufania za 2021 r. Zaskarżona uchwała zostać podjęta miała w wyniku przeprowadzenia debaty o iluzorycznym charakterze, nie odnosząc się do przedstawionego przez Wójta Raportu o stanie gminy. Nie mógł on odnieść się do oceny swojej działalności, co miało być sprzeczne z głównym założeniem wotum zaufania.

Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy

Postanowieniem z dnia 13 lipca 2023r. (sygn. akt III SA/Wr 805/22) sąd odrzucił wniesioną skargę.

Uzasadniając swoje stanowisko, WSA zauważył, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi we wskazanym zakresie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny, lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd zaznaczył przy tym, że z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie odebrane lub ograniczone jakiekolwiek uprawnienie skarżącego wynikające z przepisów prawa albo gdy zostanie nałożony na niego nowy obowiązek, lub zmieniony dotychczasowy. Z tym że związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, oraz musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia nowych obowiązków. Przesłanki te nie zostały spełnione w zaistniałej sytuacji.

Jak zauważył sąd, rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej. Taka uchwała bowiem ani nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków. Rada spełnia wówczas jedynie funkcję kontrolną wobec organu wykonawczego gminy, jakim jest jej wójt. Nie stanowi ona również ingerencji w sferę uprawnień lub obowiązków już istniejących, ma ona bowiem charakter wyłącznie intencyjny – jest ona deklaracją rady gminy w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim. WSA, cytując stanowisko wyrażone wielokrotnie przez Naczelny Sądu Administracyjnego (sygn. akt III OSK 4896/21, III OSK 7559/21, III OSK 5083/21, III OSK 2883/22) skonkludował w następujący sposób: „nie sposób więc jakkolwiek uznać, aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g.”.

Przyszłe i potencjalne negatywne skutki podjęcia uchwały

Kończąc swoją argumentację, sąd ponownie zauważył, że uchwała w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby będącej piastunem organu wykonawczego gminy. Faktu tego nie może zmienić okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała tego typu może prowadzić do zarządzenia przez radę gminy referendum w sprawie odwołania wójta. Jak zaznacza sąd, są to zdarzenia przyszłe kreujące wyłącznie potencjalne skutki, a sama uchwała jest wyrazem politycznej oceny działalności wójta przez organ kontrolujący, czyli radę gminy.

Podsumowując swoje stanowisko sąd stwierdził, że skoro skutkiem uchwały o nieudzieleniu wójtowi gminy zaufania nie jest jego odwołanie, czy ograniczenie jego kompetencji w jakimkolwiek zakresie, to nie sposób uznać, aby interes prawny osoby pełniącej tę funkcję został naruszony stosownie do wymogów przewidzianych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Dlatego właśnie skarżącemu nie przysługiwała legitymacja procesowa we wskazanym zakresie, a skarga podlegała odrzuceniu.

Orzeczenie jest nieprawomocne.

Wnioski

Kluczowym elementem uzasadnienia przedstawionego przez sąd jest wykazanie, kiedy konkretnie zainteresowanemu przysługuje legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1. Muszą bowiem zostać spełnione dwa kluczowe warunki nim przewidziane. Po pierwsze, uchwała, lub zarządzenie podjęte przez organ gminy musi naruszać interes, lub uprawnienie osoby chcącej wnieść skargę w sposób realny, aktualny i bezpośredni. Po drugie, uchwała, która ów interes narusza, musi być podjęta „w sprawie z zakresu administracji publicznej”, a więc musi ona tworzyć, modyfikować lub zmieniać jakieś uprawnienie, lub obowiązek. Takich wymogów nie spełnia uchwała rady gminy w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania. Nie tworzy ona bowiem, nie znosi i nie modyfikuje żadnych uprawnień piastuna organu wójta. Jej potencjalnie negatywne konsekwencje mają charakter na tyle przyszły i nie pewny, że nie mogą być one uznane za takie, które wyczerpują znamiona wskazanego przepisu.

Problematyka wotum zaufania w samorządzie terytorialnym była tematyką licznych artykułów na Portalu, w tym:

• Czy wójt może zaskarżyć uchwałę w przedmiocie wotum zaufania?
• Naruszenie interesu prawnego w przypadku nieudzielenia wotum zaufania zarządowi powiatu
• Czy należy uzasadniać uchwałę o (nie)udzieleniu wotum zaufania? 
• Jaka powinna być treść uchwały o nieudzieleniu wotum?