Wprowadzenie

Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 ugnrSP[1] nieruchomości rolne, które nie zostały przekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa[2] ostatecznymi decyzjami w terminie do dnia 30 czerwca 2000 r., stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Stosownie do art. 1, 16 i 17 ust. 1 cytowanej ustawy przekazaniu do Zasobu podlegały nieruchomości rolne w rozumieniu K.c.[3], położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej oraz lasy nie wydzielone geodezyjnie z tych nieruchomości.

Przesłanki komunalizacji nieruchomości rolnej Skarbu Państwa

Przypomnieć należy, że przepis art. 1 ust. 1 ugnrSP, w jego brzmieniu aktualnym na datę komunalizacji, regulował zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu K.c. położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków. Przepis ten wymaga zatem, by nabywany przez gminę grunt stanowił nieruchomość rolną w rozumieniu K.c. i był położony na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, natomiast nie może to być nieruchomość znajdująca się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych[4].

Znamiona gruntu rolnego, umożliwiające komunalizację w trybie ugnrSP wskazuje K.c. opisując nieruchomość rolną jako nieruchomość, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W uchwale z dnia 14 grudnia 1984 r.,[5] Sąd Najwyższy stwierdził, że definicja nieruchomości rolnej określona jest przede wszystkim według kryterium przeznaczenia. Decydujące znaczenie ma zatem gospodarczy, produkcyjny stan rzeczy. Nie można rozciągać pojęcia nieruchomości rolnej na grunty, które z przeznaczenia swego takiego charakteru nie mają i nie mogłyby go mieć w przyszłości przy zastosowaniu odpowiednich zabiegów agrotechnicznych.

Należy ponadto rozróżnić, iż ze względu na fakt, iż komunalizacja gruntów rolnych wskazanych w ugnrSP nastąpiła z mocy prawa, rozstrzygnięcie właściwego miejscowo wojewody stanowi decyzję deklaratoryjną, a punktem odniesienia dla tego rozstrzygnięcia jest ustawowo wskazany termin 30 czerwca 2000 r.  Wojewoda w postępowaniu nie ocenia zatem faktycznych zmian jakościowych, sposobu gospodarowania gruntem oraz zmian dot. stanu prawnego nieruchomości, która nastąpiła po tej dacie, ale jedynie dokonuje potwierdzenia istnienia konkretnego stanu prawnego na moment ustawowej komunalizacji. Pod tym względem merytoryczne rozstrzygnięcie postępowania nie jest zależne od wypełnienia przez wnioskodawcę określonych warunków prawnych, ale wynika z norm ustawowych działających ex lege.

Dla komunalizacji na podstawie art. 13 ust. 2 ugnrSP konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, aby w dniu 30 czerwca 2000 r. nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu K.c. Po drugie, aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego[6] nieruchomość była przeznaczona na cele gospodarki rolnej. Obie przesłanki muszą być spełnione łącznie[7].

Na gruncie omawianej problematyki w doktrynie oraz w orzecznictwie pojawiły się wątpliwości związane z drugą z przedstawionych przesłanek.

Ł. Sanakiewicz podniósł, że „w ramach rozstrzygnięć administracyjnych podejmowanych w trybie przepisów komentowanej ustawy w przypadku nieruchomości rolnych w ogóle pomijano kwestię przeznaczenia w m.p.z.p. Innymi słowy, takie nieruchomości były przekazywane do Zasobu, nawet jeżeli w planie zagospodarowania przestrzennego były przeznaczone na cele inne niż cele gospodarki rolnej”. Biorąc pod uwagę wykładnię historyczną komentowanego przepisu, należałoby rozważyć, czy takie podejście było zgodne z intencjami prawodawcy, a co za tym idzie, czy w konkretnym przypadku nie powinna nastąpić weryfikacja legalności takich decyzji administracyjnych. Bezsprzeczny pozostaje fakt, że założeniem prawodawcy było, aby omawiany przepis dotyczył tylko tych nieruchomości, które jednocześnie są nieruchomościami rolnymi w rozumieniu k.c. oraz zostały przeznaczone w m.p.z.p. na cele rolne[8].

Istotną rolę m.p.z.p. zauważają sądy administracyjne, które słusznie wskazują na jego decydujące znaczenie w postępowaniu komunalizacyjnym. NSA w wyroku z dnia 12 września 2012 r. zauważył, iż „spełnianie przez nieruchomość warunków pojęcia nieruchomości rolnej zdefiniowanego w art. 461 K.c. nie oznacza jednak, że w każdym przypadku nieruchomość rolna objęta jest zakresem przedmiotowym ustawy. Konieczne jest położenie nieruchomości na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej”[9]. Powyższy przykład wykazuje, że największą trudność w omawianym postępowaniu stwarza nieodpowiednie lub nieprecyzyjne przeznaczenie nieruchomości w m.p.z.p.

W toku prowadzonych postępowań komunalizacyjnych wyłonił się istotny problem związany z czytelnością m.p.z.p., w szczególności map stanowiących istotny załącznik do m.p.z.p. W wielu przypadkach, w związku z niezachowaniem się lub wskutek upływu czasu i narażenia na czynniki zewnętrzne, mapy stanowiące element m.p.z.p. nie pozwalają na precyzyjne określenie rodzaju i przeznaczenia gruntów. Wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) w celu zaradzenia powyższemu problemowi w wielu przypadkach wydają zaświadczenia, które są załączane do wniosków. W takim zaświadczeniu wójt (burmistrz, prezydent miasta) wskazuje na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na podstawie m.p.z.p.[10]

Podsumowanie

Przedstawione działanie należy ocenić negatywnie. Skoro dokument (m.p.z.p.), na podstawie którego zostało wydane przedmiotowe zaświadczenie, był nieczytelny, to trudno uznać je za wiarygodne, zwłaszcza że gmina jest podmiotem zainteresowanym w sprawie. Warto nadmienić, że art. 1 ugnrS.P. literalnie stanowi o tym, że o przeznaczeniu na cele gospodarki rolnej przesądza m.p.z.p., w którego skład wchodzi barwny wyrys oraz legenda oznaczeń (stanowiony przez organ uchwałodawczy gminy). A contrario o przeznaczeniu na cele gospodarki rolnej nie może przesądzać zaświadczenie organu wykonawczego gminy.

[1] Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2329 ze zm., dalej: ugnrSP).

[2] Dalej: Zasób.

[3] Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, dalej: K.c.).

[4] Wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. I OSK 2506/14, CBOSA; z 17 marca 2016 r., sygn. II OSK 1716/14, CBOSA.

[5] Sygn. III CZP 78/84, LEX nr 3080.

[6] Dalej: m.p.z.p.

[7] Wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. I SA/Wa 737/17, LEX nr 2418722; z dnia 19 września 2016 r., sygn. IV SA/Wa 1212/16, LEX nr 2334690; Ł. Sanakiewicz, Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Komentarz, LEX/el.

[8] Ł. Sanakiewicz, op. cit.

[9] Zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. I OSK 1139/11, LEX nr 1218349.

[10] Decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 27 lipca 2017 r., SN-IV.7510.46.2017.7; także decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 sierpnia 2017 r., SN-IV.7510.47.2017.7 oraz z dnia 28 listopada 2017 r., SN-IV.7510.58.2017.7.