Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w nieprawomocnym wyroku z dnia 17 lutego 2022 r. orzekł, że na przedsiębiorcy odbierającym odpady komunalne na podstawie umów zawartych z właścicielami nieruchomości spoczywa ryzyko osiągnięcia tzw. poziomów recyklingu[1] – czy słusznie?

 

Stan faktyczny

Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne z terenu nieruchomości niezamieszkałych, nieobjętych gminnym systemem gospodarowania odpadam, zaskarżył do WSA ostateczną decyzję nakładającą administracyjną karę pieniężną w wysokości 14 461 zł za nieosiągnięcie w 2020 r. wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych. Argumentacja przedsiębiorcy wskazywała, że nie miał on obiektywnej możliwości wykonania tego obowiązku[2], ponieważ odbierał niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, których skład (niezależny od przedsiębiorcy) uniemożliwiał uzyskanie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia. W ocenie przedsiębiorcy nie może on ponosić odpowiedzialności za okoliczności od niego niezależne, a z całą pewnością organ powinien był odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, w oparciu o art. 189f kpa[3].

WSA nie podzielił zarzutów przedsiębiorcy. W ocenie tego Sądu cyt. „za nieracjonalne i bezprawne w myśl zasad konstytucyjnych należałoby uznać działanie prawodawcy gdyby przyjąć, jak tego faktycznie domaga się skarżąca, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma ona obiektywnych możliwości wpływania na uzyskanie obowiązujących poziomów recyklingu i odzysku w odniesieniu do masy odbieranych przez nią odpadów komunalnych. W konsekwencji przepis art. 9x ust. 2 ustawy mógłby się okazać w praktyce "martwy". Przedsiębiorca mógłby się bowiem zawsze powołać na brak możliwości osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu.”

WSA wskazał nadto, że świadome prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości nieobjętej gminnym systemem gospodarowania odpadami powoduje, że przedsiębiorca powinien podjąć wszelkie działania celem wykonania obowiązku osiągnięcia poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia. Sąd ocenił, że przedsiębiorca powinien był zwrócić się do gminy o podjęcie działań umożliwiających jej wykonanie tego obowiązku, jak również powinien prowadzić działania informacyjne i edukacyjne oraz kontrolę odpadów odbieranych od właścicieli nieruchomości.

W stanie rozpoznawanej przez WSA sprawy Sąd ten doszedł do przekonania, że nie wystąpiły podstawy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ nie zaprzestano naruszania prawa (przedsiębiorca został ukarany za niewykonanie tego obowiązku również w roku poprzednim, tj. w 2019 r.), a powtarzalność naruszenia nie pozwala na przyjęcie, że waga naruszenia jest znikoma. Ponadto, w ocenie WSA „/…/ nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu, /…/ ma wpływ na osiągnięcie całościowo przez gminę wymaganych dla niej poziomów. Ewentualnie nieosiągnięcie przez gminę wymaganych w tym względzie poziomów wiąże się zaś z wymierzeniem jej odpowiednich kar, którymi mogą być w efekcie obciążeni jej mieszkańcy m.in. w następstwie podwyżek stawek za odbiór odpadów. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie "waga naruszenia prawa jest znikoma", nawet gdyby faktycznie dana gmina obowiązujące ją poziomy recyklingu odnośnie do danych frakcji odpadów w danym roku osiągnęła.”

 

Ocena stanowiska WSA

Przedstawiona przez WSA argumentacja jest pobieżną oceną sytuacji przedsiębiorców odbierających odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, nieobjętych gminnym systemem gospodarowania odpadami.

W prezentowanym powyżej wyroku Sąd  nie zauważył, iż wyłączenie danej nieruchomości z ww. gminnego systemu powoduje, że gmina ma ograniczone możliwości wyegzekwowania obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez ich pierwotnego wytwórcę. W szczególności, w tym przypadku gmina nie dysponuje wobec takiego właściciela podstawowym narzędziem, jakim jest możliwość wymierzenia tzw. opłaty podwyższonej za niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 6ka ust. 3 ucpg). Oceniając natomiast, że przedsiębiorca powinien był poinformować „gminę”[4] o nieprawidłowościach w tym zakresie, by ta podjęła stosowne działania, WSA nie uwzględnił, że obowiązek informacyjny z art. 6ka ust. 1 ucpg, dotyczy podmiotu świadczącego usługę odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości włączonych w gminny system gospodarowania odpadami. Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne z nieruchomości niezamieszkałych na podstawie umowy z właścicielem nie ma ustawowego obowiązku informowania „gminy” o nieprawidłowej segregacji odpadów przez właściciela nieruchomości.

Nie można również zgodzić się z argumentacją, że powoływanie się przez przedsiębiorcę na okoliczności, na które nie miał wpływu i które doprowadziły do niewykonania obowiązku prowadzi do rzekomo nieuprawnionych wniosków o braku możliwości wymierzenia sankcji. Zwrócenia uwagi wymaga, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości nie posiada „narzędzi prawnych”, pozwalających na przymuszenie właściciela nieruchomości do prowadzenia prawidłowej segregacji odpadów komunalnych, czy zawarcia umów na odbiór frakcji selektywnie zebranej. Przedsiębiorca ten, w przeciwieństwie do organów administracji, nie dysponuje bowiem tzw. władztwem administracyjnym. WSA pominął, że nałożenie sankcji administracyjnej nie może mieć miejsca w oderwaniu od okoliczności danej sprawy, w tym zdarzeń niezależnych od podmiotu, który dopuścił się naruszenia.

Wykładania, zgodnie z którą należy takie okoliczności brać pod uwagę jest zgodna nie tylko z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego[5], ale także z wolą samego ustawodawcy, który uzasadniając potrzebę wprowadzenia do kpa Działu IVa Administracyjne kary pieniężne, wskazał, że przesłanką nałożenia administracyjnej kary pieniężnej powinno być wystąpienie subiektywnego elementu zawinienia, a podmiot, który może być pociągnięty do odpowiedzialności administracyjnej, powinien mieć możliwość obrony, m.in. poprzez wykazanie, że naruszenie jest następstwem okoliczności, na które nie miał wpływu. [podkr. aut.]”[6]. Ustawodawca zwrócił zatem uwagę, że sprawca naruszenia może nie mieć wpływu na jego wystąpienie. W takim przypadku nie ma podstaw do nałożenia sankcji administracyjnej z uwagi na wystąpienie siły wyższej (art. 189e kpa).

Stanowisko wyrażające konieczność tzw. subiektywizacji odpowiedzialności administracyjnej zostało także zawarte w Uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.06.2022 r. (sygn. III OPS 1/21) przesądzającej, że do administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych w oparciu o przepisy ucpg znajdują zastosowanie przesłanki odstąpienia od nałożenia tej sankcji, uregulowane w art. 189f kpa.

Oceniając możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej WSA zdaje się mylić dyrektywy wymiaru sankcji z przesłankami z art. 189f § 1 pkt 1 kpa. Sąd ten odwołał się do braku zaprzestania naruszenia, ponieważ przedsiębiorca również w roku poprzednim nie osiągnął wymaganego poziomu recyklingu. Tymczasem ocena zdarzeń przeszłych w zakresie częstotliwości niedopełniania w przeszłości obowiązku (naruszania zakazu) tego samego rodzaju, co niedopełnienie obowiązku, w następstwie którego ma być nałożona kara, stanowi dyrektywę wymiaru kary, wskazaną w art. 189d pkt 2 kpa, a nie aspekt nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ocena „zaprzestania naruszania prawa” dotyczy zachowania sprawcy naruszenia mającego miejsce po jego wystąpieniu.

Ponadto, analizując „znikomą wagę naruszenia”, WSA nie dostrzegł, że przesłanka ta dotyczy oceny skutków, jakie wywołało naruszenie[7], a nie przyjęcia domniemania o mogących potencjalnie wystąpić negatywnych konsekwencjach. Trzeba także zwrócić uwagę, że to na organie wydającym decyzję administracyjną spoczywa ciężar dowodu, a zatem obowiązek wykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że w stanie faktycznym konkretnej sprawy należało wymierzyć sankcję i nie było obiektywnych możliwości odstąpienia od jej wymierzenia (art. 7 kpa).

W rezultacie, również w postępowaniach dotyczących nałożenia i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia należy brać pod uwagę okoliczności uzasadniające odstąpienie od nałożenia tej sankcji i poprzestanie na pouczeniu. Przedsiębiorca nie powinien zostać ukarany za naruszenie, które wystąpiło w wyniku okoliczności od niego niezależnych.

 

---

[1] Wyrok WSA w Gliwicach z 17.02.2022 r., sygn. II SA/Gl 1326/21, LEX nr 3338407.

[2] Zgodnie z art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 z późn. zm., dalej: ucpg) podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1; ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2 pkt 1; nieprzekraczających poziomów składowania określonych w art. 3b ust. 2a.

[3] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) [dalej: kpa].

[4] Wójta, burmistrza, prezydenta miasta.

[5] Por. m.in. wyrok TK z 20.12.2022 r., SK 66/21, OTK-A 2023, nr 1.

[6]https://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/F3388D1AB00B1313C125809D004C3C8E/%24File/1183.pdf

[7] Por. A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189(f).

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj