Uchwała dotycząca utworzenia jednostki budżetowej i nadania jej statutu

Uchwała organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie utworzenia jednostki budżetowej i nadania jej statutu nie jest aktem prawa miejscowego. Nie wyraża ona bowiem norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym oraz nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej WSA) w wyroku z dnia 15 czerwca 2023 r. (sygn. akt III SA/Łd 158/23) uwzględnił skargę Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie utworzenie jednostki budżetowej (dalej j.b) o nazwie Centrum Usług Wspólnych Domów Pomocy Społecznej w Łodzi i nadania jej statutu (dalej uchwała w sprawie statutu j.b). WSA stwierdził nieważność §6 zaskarżonej uchwały.

Stan faktyczny:

Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę w sprawie statutu j.b w dniu 31 sierpnia 2022 r. W §6 tejże, uregulowano, że uchwała wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym Województwa Łódzkiego (dalej d.u. WŁ).

Organ nadzoru – Wojewoda Łódzki, zawiadomił Radę Miejską o wszczęciu postępowania nadzorczego. Wyraził on wątpliwości co do legalności podjętej uchwały w zakresie obowiązku jej publikacji. Zdaniem Wojewody nie mogła być ona opublikowana w d.u. WŁ, nie ma bowiem ona charakteru aktu podlegającego publikacji w ten sposób. Rada Miejska nie przychyliła się do tego stanowiska. Wojewoda odstąpił od wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i ponownie przeanalizował sprawę. Po powtórnej analizie sprawy organ nadzoru doszedł do wniosku,  że §6 uchwały w sprawie statutu j.b narusza prawo w sposób istotny, co poskutkowało wniesieniem skargi do WSA.

W skardze zarzucono uchwale w sprawie statutu j.b naruszenie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (dalej u.o.a.n), ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g) oraz ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (dalej u.s.p). Zdaniem Wojewody, uregulowanie kwestii wejścia aktu w życie w sposób przyjęty przez Radę Miejską, przesądza o fakcie zakwalifikowania jej jako aktu prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego naruszyło to art. 13 u.o.a.n. Przepis ten wskazuje, że istnieją tylko dwie kategorie aktów, które podlegają publikacji w dzienniku urzędowym województwa: akty prawa miejscowego oraz inne akty, które na mocy przepisów szczególnych podlegają takiej publikacji. Zaskarżonej uchwały nie można zakwalifikować do żadnej ze wskazanych kategorii. Nie ma bowiem przepisu, który nakazywałby publikować tego rodzaju akty w dzienniku urzędowym. Nie można jej również zakwalifikować jako akt prawa miejscowego. Jej treść regulowała bowiem powołanie j.b oraz nadania jej statutu.

Treść uchwały została skierowana do nowo powstałego podmiotu, podporządkowanego organowi wydającemu ten akt. Przepisy w niej zawarte oddziałują tylko na sferę obowiązków i uprawnień w stosunku do jednostki powołującej.  Nie wyraża ona również żadnych norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Ma ona jedynie charakter zadaniowy, dotyczący wyłącznie wspólnej obsługi przez Urząd Miasta podmiotów w niej wskazanych. Jest wyrazem woli Rady Miejskiej co do uregulowania zagadnień związanych z prowadzeniem spraw jednostek gminy wskazanych w jej przepisach, w zakresie obsługi administracyjnej, prawnej oraz finansowej. Wobec powyższego, zaskarżoną uchwałę należy zakwalifikować nie jako akt prawa miejscowego, ale akt kierownictwa wewnętrznego. Ustawowe upoważnienie do jego podjęcia, a więc art. 10a-10b u.s.g, nie mogą być podstawą wydania aktu prawa miejscowego. W ich zakresie nie mieści się bowiem upoważnienie do uchwalenia przepisów powszechnie obowiązujących, nakładających na szerszy krąg podmiotów obowiązki i prawa. Wreszcie, uchwała nie określa sposobu wykonywania zadań na rzecz społeczności lokalnej przez powołaną j.b. Zaskarżona uchwała jest, zdaniem skarżącego, aktem wyłącznie o charakterze wewnętrznym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Jej zdaniem zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, podlegała zatem publikacji w d.u. WŁ. Zdaniem Rady, w piśmiennictwie dotyczącym uchwał rad gmin kładziony jest nacisk na powszechnie obowiązujący charakter statutu jednostki samorządowej, co przesądza o jego kwalifikacji jako źródle prawa miejscowego. Uchwały rady gminy, normujące prace takiej jednostki poprzez nadanie jej statutu, mają charakter normatywny i powszechnie obowiązujący. Zauważono też, że Rada Miejska w Łodzi sprawuje również funkcje rady powiatu. Wynika to z faktu, że Miasto Łódź jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w u.s.p. Zdaniem Rady, w tej sytuacji znajduje zastosowanie art. 40 ust. 2 pkt.1 u.s.p, który daje kompetencje radzie powiatu do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie spraw wymagających uregulowania w statucie. Przesądza to, zdaniem projektodawcy, o tym, że uchwały normujące organizację jednostek organizacyjnych mają rangę aktów prawa miejscowego.

Stanowisko sądu:

Sąd przychylił się do wniesionej skargi w zakresie braku podstaw do ogłoszenia zaskarżonej uchwały w d.u. WŁ. W wyroku generalnie podzielono stanowisko i argumentacje skarżącego organu. Zdaniem WSA, Wojewoda słusznie przyjął, że uchwała w sprawie powołania j.b nie kwalifikuje się jako rodzaj aktu podlegający publikacji w dzienniku wojewódzkim. Błędna jest jej kwalifikacja jako akt prawa miejscowego. Sąd zauważył, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, które każe kwalifikować jako akty prawa miejscowego tylko te akty, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego, bądź tylko przebywający na jej terenie. Zaskarżona uchwała takich norm nie wyraża. W myśl przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej u.f.p) j.b są jednostkami organizacyjnymi sektora finansów publicznych, nie posiadającymi osobowości prawnej. Pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu jednostki powołującej oraz odprowadzają do niego wszelkie pozyskane dochody. Jednostki organizacyjne działają na podstawie statutu, który nadawany jest przez organ ją powołujący. Określa się w nim sferę praw i obowiązków powołanych jednostek, ale tylko w stosunku do organu powołującego. Treść statutu koncentruje się na zatem na kwestiach organizacyjnych. Nie ma w nim przepisów, które określałby obowiązki  i uprawnienia innych osób czy podmiotów. Przesądza to o tym, że uchwały takiej nie można uznać za źródło prawa miejscowego. Sąd stwierdził również, że z art. 40 ust.2 pkt.1 u.s.p, wynika upoważnienie tylko i wyłącznie do wydania statutu powiatu, który jest faktycznie aktem prawa miejscowego, a nie jakiegokolwiek statutu. Wynika to z całościowej lektury przytoczonej ustawy.  

Podsumowanie:

Podsumowując wyrok WSA należy stwierdzić, że pomimo braku legalnej definicji, za akt prawa miejscowego należy uznać akt wyrażający normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, które powołują jednostki organizacyjne i nadają im statut takich norm nie wyrażają. Mają one charakter organizacyjny, normujący funkcjonowanie wyłącznie takiej jednostki, wyrażając normy indywidualne. Akty tego typu należy traktować jako akty o charakterze wewnętrznym, które nie podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Należy również zauważyć, że z art. 40 ust.1 pkt 1 u.s.p nie wynika kompetencja do uchwalenia jakiegokolwiek statutu w formie aktu prawa miejscowego, a wyłącznie statutu powiatu.