Nowelizacja KPA – zmiany w zakresie zaskarżalności postanowień administracyjnych

Na stronie Rządowego Centrum Legislacji opublikowano projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego przedsiębiorców. Przewiduje on istotne zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym w zakresie zaskarżalności postanowień administracyjnych.

Wprowadzenie

Artykuł stanowi kontynuację cyklu publikacji poświęconych projektowanym zmianom w Kodeksie postępowania administracyjnego[1] zawartych w projekcie ustawy z dnia 13 kwietnia 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego przedsiębiorców, autorstwa Ministra Rozwoju i Technologii[2] oraz projektu ustawy z dnia 22 września 2022 r. (według stanu z dnia 31 marca 2023 r.) o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, autorstwa Ministra Sprawiedliwości[3].

Projektodawcy planują wprowadzenie następujących zmian w zakresie zaskarżalności postanowień administracyjnych na gruncie k.p.a.:

1. zmiana brzmienia art. 126 k.p.a.:

„Art. 126.  Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5, art. 109-112 oraz art. 113 § 1-2, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 również art. 113 § 3, art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że:

1. termin, o którym mowa w art. 111 § 1, wynosi siedem dni;
2. zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.”[4]

1. dodanie art. 1891 k.p.a. w brzmieniu: „Przepisy art. 184-189 stosuje się odpowiednio do ostatecznych postanowień kończących postępowanie lub rozstrzygających sprawę co do istoty”[5].

Uzasadnienia projektów ustawy – propozycje zmian

Ad. I W ocenie projektodawców dotychczasową regulację kwestii zaskarżalności niektórych postanowień cechuje pewna niekonsekwencja. Ewentualne sprostowanie czy wyjaśnienie postanowień, na które odrębnie nie służy zażalenie następuje obecnie w drodze samoistnie zaskarżalnego postanowienia. Prowadzi to do, z perspektywy celu, dla realizacji którego wyłączono zaskarżalność części postanowień, paradoksalnej sytuacji, gdy samo postanowienie dotyczące określonej kwestii procesowej, czy wręcz odnoszące się do meritum sprawy, pozostaje niezaskarżalne, a zaskarżalne jest postanowienie akcesoryjne względem niego, w sprawie sprostowania, czy wyjaśnienia treści postanowienia. Zdaniem autorów projektów zaproponowana modyfikacja odesłania zawartego w art. 126 k.p.a. ma ten stan rzeczy zmienić.

Ponadto projektodawcy nadmienili, że zastosowanie 14-dniowego terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie postanowienia w istocie może być wykorzystywane jako przedłużenie terminu do wniesienia zażalenia. Mając zatem na uwadze zasady racjonalności, projektodawca proponuje skrócenie tego terminu do 7 dni, czyli terminu tożsamego do terminu, w którym strona może złożyć zażalenie na postanowienie.

Ad. II Autorzy projektu wskazali, że istotną zmianą jest rozszerzenie instytucji sprzeciwu prokuratora również na ostateczne postanowienia kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty.

Zdaniem projektodawców ochrona praworządności realizowana przez prokuratora powinna bowiem służyć eliminowaniu z obrotu prawnego także dotkniętych nimi postanowień ostatecznych. Z uwagi na fakt, że aktualne przepisy w tym zakresie nie mogą zostać uznane za wystarczające, skoro pozbawiają prokuratora możliwości realizowania ustawowych celów, dla których jest powołany.

Komentarz do uzasadnienia projektu ustawy

Ad. I Projektowane zmiany należy ocenić pozytywnie, gdyż mają charakter porządkujący.

Ad. II W aktualnym stanie prawnym sprzeciw prokuratora dotyczyć może jedynie decyzji administracyjnej. Niedopuszczalne jest wniesienie sprzeciwu od postanowienia, zarówno takiego, na które służy zażalenie, jak i niezaskarżalnego. Powyższy stan rzeczy podtrzymany został także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2017 r. uznał, że „prokurator nie jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu od postanowienia. Sprzeciw prokuratora dotyczyć może jedynie decyzji administracyjnej”[6].

W związku z tym należy ocenić pozytywnie nowelizację w zakresie w jakim odnosi się do uprawnienia prokuratora do możliwości zaskarżenia postanowień kończących postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty, gdy pozwoli to na ujednolicenie prokuratorskiego katalogu środków.

Trzeba mieć jednocześnie na uwadze, że rozszerzenie uprawnienia do wniesienia przez prokuratura sprzeciwu nie tylko na decyzję, o której mowa w art. 184 k.p.a., ale także na postanowienia kończące postepowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty, oznaczać będzie potencjalny wzrost liczby postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy administracji publicznej, co w dalszej kolejności skutkować będzie zwiększeniem obciążenia sądów administracyjnych.

Tym samym wyłania się pytanie, czy organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne są przygotowane na projektowane zmiany.

[1] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.).

[2] Projekt ustawy z dnia 13 kwietnia 2023 r.  o zmianie niektórych ustaw w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego dla przedsiębiorców https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12371407/12964177/12964178/dokument616028.pdf [dostęp: 22.05.2023 r.].

[3] Projekt ustawy z dnia 22 września 2022 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (według stanu z dnia 31 marca 2023 r.)  https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12365452/katalog/12920901#12920901 [dostęp: 22.05.2023 r.].

[4] Art. 1 pkt 11 projektu ustawy z dnia 22 września 2022 r. (według stanu z dnia 31 marca 2023 r.).

[5] Art. 1 pkt 12 projektu ustawy z dnia 22 września 2022 r. (według stanu z dnia 31 marca 2023 r.).

[6] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., sygn. I OSK 2133/15, LEX nr 2314908.