Wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej w świetle zmian legislacyjnych

W dniu 13.07.2023 r. Sejm uchwalił[1] ustawę o zmianie tzw. ustawy środowiskowej[2], przewidującą m.in. zmiany w zakresie wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej przez sąd administracyjny.

Tytułem wstępu należy zwrócić uwagę, że decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można nadać rygor natychmiastowej wykonalności. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje, że „/…/ uzyskanie decyzji środowiskowej następuje przed uzyskaniem szeregu innych decyzji i pozwoleń. Decyzja ta pełni rolę swoistej promesy względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację przedsięwzięcia /…/ Przy tym, mimo jej niewykonalnego charakteru, może jej zostać nadany rygor natychmiastowej wykonalności.”[3] W praktyce decyzja środowiskowa, której nadano taki rygor stanowi podstawę do podejmowania działań takich jak uzyskanie kolejnych decyzji inwestycyjnych (np. pozwolenia na budowę).

Obecnie obowiązująca ustawa środowiskowa pozwala organowi rozpatrującemu odwołanie na wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji środowiskowej. Przesłanką umożliwiającą takie działanie jest wniosek strony postępowania oraz wystąpienie uzasadnionego przypadku, przemawiającego za wstrzymaniem wykonania takiej decyzji (art. 86e ust. 1 uooś). Ustawodawca nie precyzuje jednak czym jest „uzasadniony przypadek”.

Dokonując interpretacji tego pojęcia można per analogiam odwołać się do poglądów doktryny wyrażonych na gruncie art. 135 KPA[4], wskazujących, że za „uzasadniony przypadek” można uznać m.in. prawdopodobieństwo wywołania przez wykonanie decyzji nieodwracalnych skutków prawnych, zmianę okoliczności przemawiających za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.[5] Uwzględniając charakter decyzji środowiskowej, zasadniczą przesłanką przemawiającą za wstrzymaniem wykonania tej decyzji jest zmiana (odpadnięcie) okoliczności związanych z nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wstrzymanie wykonania może dotyczyć nie tylko decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności i może nastąpić nie tylko w postępowaniu odwoławczym. Również sąd administracyjny dysponuje możliwością wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej (tj. decyzji wydanej przez organ odwoławczy), jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.[6] Ustawa środowiskowa precyzuje, że „trudne do odwrócenia skutki” to następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (art. 86f ust. 1 uooś). Dokonując interpretacji tej przesłanki, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że „/…/ ewentualne, a zatem hipotetyczne podjęcie realizacji przedsięwzięcia musi zostać ocenione /…/ przez pryzmat następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. /…/ w ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji ocenia jakie potencjalne następstwa dla środowiska może wywołać "wykonanie" decyzji środowiskowej, przy czym ocena ta odbywa się przede wszystkim na podstawie wniosku strony.”[7]

Przyjęte przez Sejm zmiany ustawy środowiskowej przewidują dodanie do art. 86f ustępu 2a, w świetle którego: „Sąd może wstrzymać wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w ust. 1, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego.”

Zmiana ta zakłada w istocie dalej idące wymogi co do wykazania przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji przez sąd administracyjny. Konieczne będzie uprawdopodobnienie wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków, w wyniku naruszenia prawa lub interesu prawnego. Przy czym, uprawdopodobnienia nie należy utożsamiać z udowodnieniem. W literaturze wskazuje się, że uprawdopodobnienia polega na uwiarygodnieniu (prawdopodobieństwie) wystąpienia określonej okoliczności (faktu).[8]

Istotną zmianą, jaka jest projektowana, jest dodanie regulacji stanowiącej, iż „Wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wstrzymuje wykonania ostatecznego zezwolenia na inwestycję.” Z tego wynika, że po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji, np. o pozwoleniu na budowę, zezwolenia na przetwarzanie odpadów[9], wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej nie będzie miało faktycznego wpływu na możliwość realizacji inwestycji. Inwestor będzie mógł w takiej sytuacji kontynuować realizację inwestycji w oparciu o posiadane ostateczne decyzje „inwestycyjne”.

Na marginesie warto zwrócić uwagę, że pogląd poniekąd zbieżny z projektowanymi zmianami wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 lipca 2023 r. (sygn. III OZ 331/23), dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia pn. „Kontynuacja eksploatacji złoża węgla brunatnego Turów”. Sąd ten wskazał, że „/…/ wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dopuszczalne z mocy art. 86f ust. 1 u.i.o.ś., możliwe jest jednak wyłącznie dopóki nie zakończył się dalszy etap procesu inwestycyjnego, a zatem dopóki nie została wydana jedna z decyzji z art. 72 ust. 1 u.i.o.ś., (przy czym decyzja ta musi być ostateczna lub objęta rygorem natychmiastowej wykonalności).”

Zmianie ulec mając również aspekty formalne postępowania w sprawie wstrzymania przez sąd administracyjny wykonania decyzji środowiskowej. Aktualnie uregulowano termin rozpatrzenia przez sąd I instancji wniosku o wstrzymanie takiej decyzji, co powinno nastąpić niezwłocznie, jednak nie później niż w ciągu 30 dni od dnia jego wpływu (art. 86f ust. 2 uooś), oraz termin rozpatrzenia skargi na taką decyzję (tj. 3 miesiące od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej, zgodnie z art. 86f ust. 3 uooś). Naczelny Sąd Administracyjny powinien z kolei rozpoznać zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu wykonania ww. decyzji w terminie 2 miesięcy od dnia jego wpływu (art. 86f ust. 4 uooś).

Planowane zmiany zakładają, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej powinien zostać doręczony innym stronom i uczestnikom postępowania sądowoadministracyjnego, które będą mogły w terminie nie krótszym niż 7 dni ustosunkować się do tego wniosku (projektowany art. 86f ust. 1a). Ponadto, sąd I instancji powinien rozpoznać taki wniosek na rozprawie (projektowana zmiana art. 86f ust. 2), jak również wskazano na zasadność rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie zażalenia na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania ww. decyzji (projektowana zmiana art. 86f ust. 4).

Projektowane zmiany w istocie obostrzają wymogi formalne wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej (tj. obligują do uprawdopodobnienia wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków), co może mieć pozytywny wpływ na ich merytoryczną treść. Zmiany te kładą także nacisk na rozpoznawanie takich wniosków i środków odwoławczych od postanowień w tych sprawach na rozprawie. Takie rozwiązanie może natomiast spowodować, że wydłuży się czas oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia przez sądy administracyjne.

Ustawa nowelizująca ma wejść w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkami tam przewidzianymi, do których należy m.in. modyfikacja art. 86f uooś. Przepisy nowelizujące instytucję wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej mają wejść w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia (art. 1 pkt 21 ustawy nowelizującej).

Ustawa ta zawiera również tzw. przepisy przejściowe, zgodnie z którymi do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życia stosuje się przepisy ustawy środowiskowej w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem m.in. zmian art. 86f uooś. Przepis ten znajdzie zastosowanie do ww. postępowań w nowym brzmieniu, nadanym ustawą nowelizującą.

[1] https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=3304

[2] Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.) [dalej: uooś lub ustawa środowiskowa].

[3] Wyrok NSA z 21.09.2021 r., III OSK 2545/21, LEX nr 3227748.

[4] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) [dalej: KPA]. Zgodnie z art. 135 KPA organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. W literaturze wskazuje się, że art. 86e ust. 1 uooś nie wyłącza możliwości wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji w oparciu o art. 135 KPA.

[5] Por. H. Knysiak-Molczyk, 2.2. Wstrzymanie wykonania decyzji [w:] Czynności procesowe zawodowego pełnomocnika w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2013.

[6] Art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) [dalej: ppsa].

[7] Postanowienie NSA z 11.10.2022 r., syn. III OZ 612/22, LEX nr 3418929.

[8] P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 24.

[9] Por. K. Gruszecki [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. IV, LEX/el. 2023, art. 86(g).