Kiedy rada gminy musi ustalić stawki „opłaty śmieciowej” za pojemnik lub worek?

Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że rada gminy zobowiązana jest ustalić stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za pojemnik lub worek określonej pojemności, jedynie gdy uprzednio obejmie nieruchomości niezamieszkane zorganizowanym przez gminę systemem odbioru odpadów komunalnych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 maja 2023 roku (sygn. III FSK 1501/22) oddalił skargę kasacyjną Prokuratora od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2022 roku (sygn. I SA/Kr 338/22), którym oddalono skargę Prokuratora na uchwałę Rady Gminy w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz w sprawie ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym:

Uchwała Rady Gminy i skarga Prokuratora

W listopadzie 2020 roku Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz w sprawie ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uchwale określono wyłącznie stawki opłaty uiszczanej przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych. Rada Gminy nie podjęła wcześniej uchwały w sprawie objęcia nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, zorganizowanym przez gminę systemem odbioru odpadów komunalnych w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tym samym na terenie Gminy zobowiązanymi do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi byli wyłącznie właściciele nieruchomości zamieszkałych.

Powyższa uchwała w sprawie metody i stawki została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Prokuratora. Skarżący zarzucił uchwale „istotne naruszenie art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu do dnia 30 grudnia 2020 r. (…), dalej "u.c.p.g.", w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym …) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegające na niewyczerpaniu zakresu upoważnienia ustawowego, co wyraża się w braku ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, chociaż z brzmienia art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wynika obowiązek zawarcia w uchwale takiej regulacji”.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o oddalenie skargi wskazując, że „obowiązek uregulowania wysokości stawki opłaty w zakresie nieruchomości niezamieszkałych ciąży na radzie gminy pod warunkiem podjęcia uchwały o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. A zatem obowiązek odbierania odpadów z takich nieruchomości powstanie dopiero po podjęciu uchwały przez radę gminy na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p.g.”. Przedstawiciel Gminy podkreślił, że Rada Gminy „nie podjęła uchwały w oparciu o art. 6c ust. 2 u.c.p.g. i dlatego nie miała obowiązku odbierania odpadów, o których mowa w tym przepisie. To z kolei implikuje fakt, że nie było obowiązku regulowania w zaskarżonej uchwale stawki opłaty, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.”.

Wyrok WSA w Krakowie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę Prokuratora w całości za niezasadną, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Sąd I instancji podsumował uzasadnienie swojego orzeczenia wskazując, że „w rozpoznanej sprawie Rada Gminy (…) nie podjęła uchwały w oparciu o art. 6c ust. 2 u.c.p.g. i wobec tego nie miała obowiązku odbierania odpadów komunalnych z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. W konsekwencji nie miała również obowiązku uregulowania w zaskarżonej uchwale stawki opłaty, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Uregulowanie stawki tej opłaty byłoby obowiązkiem organu uchwałodawczego gminy w sytuacji podjęcia uchwały fakultatywnej, o której mowa w art. 6c ust. 2 u.c.p.g. Brak zatem w zaskarżonej uchwale uregulowań dotyczących nieruchomości niezamieszkałych nie powoduje jej nieważności. Na marginesie Sąd zaznacza, że rada gminy może w odrębnych uchwałach uregulować kwestie dotyczące zbierania odpadów z nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych, gdyż ustawa nie nadkłada na organ wydania w tym zakresie jednej uchwały.”.

Postępowanie przed NSA

Prokurator, który zainicjował postępowanie przed sądem administracyjnym, nie zgodził się z wyrokiem WSA w Krakowie i zaskarżył ww. wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucił on zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego: „art. 6k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6c ust. 2 i art. 6j ust. 3 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, nie jest obligatoryjne w przypadku braku podjęcia przez właściwy organ administracji publicznej fakultatywnej uchwały o odbieraniu odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych, chociaż z brzmienia art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wynika obowiązek zawarcia w uchwale takiej regulacji.”

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 maja 2023 roku (sygn. III FSK 1501/22) w całości oddalił skargę kasacyjną Prokuratora. NSA – podobnie jak uprzednio WSA w Krakowie – uznał, że „w przypadku podjęcia przez radę gminy uchwały na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p.g. powstaje obowiązek ustalenia stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości niezamieszkałych. Rada gminy po podjęciu uchwały na podstawie przepisu art. 6c ust. 2 i 3 u.c.p.g. przejmuje w całości lub części odbieranie odpadów komunalnych wytwarzanych na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy, i stosownie do zakresu przejętych obowiązków zobowiązana jest ustalić stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla tej grupy właścicieli nieruchomości”.

NSA uznał tym samym, że „A contrario w przypadku niepodjęcia uchwały na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rada gminy nie ma obowiązku ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek, ponieważ "nie przejmuje" odbierania odpadów komunalnych wytwarzanych na tych nieruchomościach.”

Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt rozpoznawanej sprawy NSA uznał, że skoro Rada Gminy nie podjęła uchwały na podstawie art. 6c ust. 2 u.c.p.g., to wobec tego nie miała obowiązku uregulowania w zaskarżonej uchwale stawki opłaty, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Uregulowanie stawki tej opłaty zdaniem NSA „byłoby obowiązkiem organu uchwałodawczego gminy w sytuacji podjęcia uchwały fakultatywnej, o której mowa w art. 6c ust. 2 u.c.p.g. Brak zatem w zaskarżonej uchwale uregulowań dotyczących nieruchomości niezamieszkałych nie powoduje jej nieważności.”.

Podsumowanie

Należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w przedmiotowej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny. Określenie przez radę gminy stawki „opłaty śmieciowej” za pojemnik lub worek zawsze jest konsekwencją podjęcia uchwały o objęciu przynajmniej niektórych nieruchomości niezamieszkanych zorganizowanym przez gminę systemem odbioru odpadów komunalnych

Omawiany wyrok NSA ma niezwykle istotne znaczenie. Po pierwsze stanowi on jednoznaczną wypowiedź NSA dotyczącą przepisów, które bywały dotychczas rozbieżnie interpretowane przez wojewódzkie sądy administracyjne. Gwoli przykładu należy przywołać prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 lipca 2022 roku (sygn. I SA/Gd 18/22), w którym Sąd błędnie przyjął, iż każda uchwała stawkowa winna zawierać stawki pojemnikowo-workowe.

Po drugie stanowisko NSA jest ważne w kontekście interpretacji przepisów dotyczących tzw. nieruchomości mieszanych, tj. nieruchomości w części stanowiących nieruchomości zamieszkałe, a w części nieruchomości niezamieszkałe. Skoro określenie stawki pojemnikowo-workowej jest obowiązkowe tylko na skutek wcześniejszego objęcia gminnym systemem odbiorowym nieruchomości niezamieszkałych, to znaczy, że części niezamieszkane nieruchomości mieszanych nie są z mocy prawa objęte tym systemem. Także w ich przypadku rada gminy ma pełną fakultatywność działania. Gdyby było inaczej – gdyby nieruchomości mieszane z mocy prawa zawsze były objęte w całości gminnym systemem odbiorowym – stawka pojemnikowo-workowa byłaby konieczna, gdyż dla tego typu nieruchomości opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi co do zasady stanowi sumę opłaty ustalonej dla części zamieszkałej (w oparciu o jedną z czterech metod) oraz z części niezamieszkałej (ustalanej w oparciu o ilość odebranych pojemników lub worków).

Dodatkowo w przypadku obu omawianych orzeczeń WSA i NSA należy docenić zwięzłość wywodów i ich jednoznaczny charakter.

Należy mieć nadzieję, że omawiany wyrok NSA ostatecznie zakończy dyskusje w przedmiotowym zakresie, przede wszystkim zaś powstrzyma prokuratorów przed wnoszeniem kolejnych całkowicie niezasadnych skarg w tym zakresie.