W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie uchwała określająca ceny maksymalne w przewozach o charakterze użyteczności publicznej nie powinna być skierowana do konkretnie wskazanego operatora publicznego transportu zbiorowego. W wyroku poruszono również kilka innych ważnych zagadnień.

W październiku 2022 r. rada miejska podjęła uchwałę zmieniającą uchwałę określającą cennik usług przewozowych u konkretnego operatora publicznego transportu zbiorowego (poprzez wskazanie jego firmy)[1]. Podstawowym celem nowelizacji było wprowadzenie bezpłatnego transportu na terenie całej gminy (ale już nie na terenie innych gmin objętych porozumieniami międzygminnymi). Operator wskazany w uchwale zaskarżył ją do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Skarżący wskazał, że zawarł z gminą umowę wykonawczą o wykonywanie usług publicznego transportu zbiorowego na obszarze tej gminy oraz gmin objętych porozumieniami międzygminnymi. Uznał, że uchwalona nowelizacja doprowadzi do pozbawienia go dochodów. Dodatkowo wskazał na istniejące – jego zdaniem – nieścisłości w treści uchwały, w tym w jej załączniku. Skarżący stwierdził, że wprowadzone zmiany wymusiłyby na nim radykalne ograniczenie pracy przewozowej oraz podkreślił trudności związane z funkcjonowaniem w okresie epidemii SARS-CoV-2. Wskazał  ponadto, że wprowadzenie bezpłatnej komunikacji wymusi wprowadzenie nowego systemu zliczania pasażerów, który był prowadzony w związku z wdrożeniem projektu finansowanego ze środków Unii Europejskiej.

Skarżący zarzucił radzie miejskiej naruszenie przepisów z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym[2] oraz ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe[3]. Wskazał w szczególności, że rada powinna określić jedynie ceny maksymalne w przewozach użyteczności publicznej oraz powinno to nastąpić w odniesieniu do wszystkich operatorów, a nie jedynie konkretnie wskazanej spółki. Tymczasem w skarżonej uchwale ani nie zastrzeżono, że ceny mają charakter cen maksymalnych, ani nie skierowano jej do ogólnej kategorii „operatorów”. Rada, zdaniem skarżącego, nie powinna ponadto określać sposobu dystrybucji biletów ani wprowadzać uprawnień ulgowych obowiązujących na terenie gminy, bo zostało to zastrzeżone do właściwości organu wykonawczego. Rada nie powinna określać też konkretnych wysokości opłat dodatkowych, gdyż ustawa zastrzega dla niej jedynie określenie sposobu ustalania wysokości tych opłat.

Wojewódzki sąd administracyjny uznał zasadność części zarzutów i stwierdził nieważność uchwały w całości[4].

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że w tej sprawie nie ma wątpliwości co do legitymacji skargowej operatora. Następnie zauważył, że choć rzeczywiście w uchwale nie zaznaczono, że wprowadzone ceny mają charakter cen maksymalnych, to wynika to bezpośrednio z art. 50b u.p.t.z.[5]. Sąd nie stwierdził w tym wypadku istotnego naruszenia prawa.

Natomiast za istotne naruszenie prawa zostało uznane skierowanie uchwały do indywidualnie oznaczonego operatora. Niedopuszczalne było również regulowanie przez radę miejską sposobu dystrybucji biletów, gdyż materia ta została zastrzeżona do właściwości burmistrza. Wadliwe było ponadto określenie w uchwale konkretnych stawek opłat dodatkowych i manipulacyjnej (a także zasad obniżania opłat dodatkowych), podczas gdy ustawowa delegacja dotyczyła tylko do wskazania sposobu ustalania tych opłat.

Wreszcie WSA stwierdził, że rada miejska nie była uprawniona do ustanowienia w cenniku bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami komunikacji miejskiej. Wskazał, że zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 11 u.p.t.z. w przewozach o charakterze użyteczności publicznej mogą być ustanawiane przez operatora uprawnienia do ulgowych przejazdów w uzgodnieniu z organizatorem.

Orzeczenie jest nieprawomocne.

Kilka słów komentarza

Omawiany wyrok porusza wiele kwestii interesujących z punktu widzenia organizatorów publicznego transportu zbiorowego. Aktualnym pytaniem pozostaje czy rada gminy może określać konkretne ceny biletów, czy też – jak wynika to z literalnego brzmienia art. 50b u.p.t.z. – jej kompetencja obejmuje jedynie ustalenie cen maksymalnych (wymagających dalszego skonkretyzowania)[6]. Sąd administracyjnym poprzestał w swoim orzeczeniu na omówieniu kwestii ściśle związanych z zarzutem naruszeniem prawa przez radę miejską, nie przedstawiając całościowego modelu kształtowania cen (opłat) w publicznym transporcie zbiorowym.

Interesujące jest natomiast stwierdzenie przez WSA w Rzeszowie wprost, że organ stanowiący nie ma kompetencji do kreowania nowych uprawnień do ulgowych przejazdów. Wskazywały na to już wcześniej niektóre organy nadzoru, jednak można było spotkać się ze stanowiskiem odmiennym (także w orzecznictwie sądowym)[7].

WSA nie poruszył natomiast wprost problematyki wpływu uchwały określającej ceny na umowę wiążącą operatora z gminą. Okoliczności sprawy pokazują jednak, że operatorzy (zwłaszcza prywatni) powinni brać pod uwagę ryzyko sporów prawnych w sytuacji, w której podjętą przez radę gminy może naruszać ich interes ekonomiczny i tym samym powinni poważnie traktować postanowienia umów (wiążących ich z samorządami) odnoszące się do warunków zmiany wysokości należności za przewóz[8].

 

---

[1] Będącego, jak wynika z okoliczności sprawy, spółką gminną.

[2] Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1343 ze zm.), zwana dalej: u.p.t.z.

[3] Ustawa z dnia 15 listopada 1984 – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 8).

[4] Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 maja 2023 r., sygn. II SA/Rz 1683/22, CBOSA, nieprawomocny.

[5] Jak stanowi art. 50a ust. 1 u.p.t.z. rada gminy może ustalać ceny za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich. W mieście stołecznym Warszawie uprawnienia te przysługują Radzie Warszawy. Natomiast zgodnie z art. 50b u.p.t.z. Ceny, o których mowa w art. 50a, mają charakter cen maksymalnych.

[6] Zob. A. Misiejko, Uchwała w sprawie cen maksymalnych a ustalenie opłat w publicznym transporcie zbiorowym [w:] Publiczny transport zbiorowy. Przewodnik dla organów samorządu terytorialnego, WKP 2020, SIP Lex.

[7] Zob. A. Misiejko, Uprawnienia do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w przewozach o charakterze użyteczności publicznej [w:] Publiczny transport zbiorowy. Przewodnik…

[8] Zob. art. 25 ust. 3 pkt 6 u.p.t.z.