Nowelizacja KPA – czy należy umarzać postępowania zawieszone z urzędu?

Na stronie Rządowego Centrum Legislacji opublikowano projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego przedsiębiorców. Przewiduje on istotne zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym w zakresie umarzania postępowań administracyjnych zawieszonych z urzędu.

Wprowadzenie

Artykuł stanowi kontynuację cyklu publikacji poświęconych projektowanym zmianom w Kodeksie postępowania administracyjnego[1] zawartych w projekcie ustawy z dnia 13 kwietnia 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego przedsiębiorców, autorstwa Ministra Rozwoju i Technologii[2] oraz projektu ustawy z dnia 22 września 2022 r. (według stanu z dnia 31 marca 2023 r.) o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, autorstwa Ministra Sprawiedliwości[3].

Projektodawcy planują wprowadzenie w k.p.a. następujących zmian w zakresie umarzania postępowań administracyjnych zawieszonych z urzędu :

1. dodanie do art. 97 k.p.a., § 4 w brzmieniu: „Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1–4, organ administracji publicznej umarza postępowanie, o ile nie sprzeciwiają się temu strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu” (art. 1 pkt 12 projektu ustawy z dnia 13 kwietnia 2023 r.);
2. dodanie do art. 94 k.p.a., § 5 w brzmieniu: „Przepisu § 4 nie stosuje się do postępowań administracyjnych wszczętych” (art. 1 pkt 6 projektu ustawy z dnia 13 kwietnia 2023 r.).

Uzasadnienia projektów ustawy – propozycje zmian

Projektodawcy podnieśli, że obecnie k.p.a. przewiduje trzyletni termin jedynie w art. 98 § 2 k.p.a. w przypadku fakultatywnego zawieszenia postępowania na wniosek strony. W ocenie autorów projektu wprowadzenie podobnego przepisu (proponowany art. 97 § 4 k.p.a.) również w odniesieniu do postępowań obligatoryjnie zawieszonych na podstawie przesłanek z art. 97 § 1 pkt 1-4 k.p.a., miałoby charakter porządkujący system prawny i zapobiegałoby sytuacji wieloletniego zawieszenia postępowania administracyjnego, w przypadku, np. gdy strony postępowania nie są już zainteresowane wydaniem danego rozstrzygnięcia i nie podejmują własnych działań lub nie współpracują z organem administracji publicznej, w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania.

Ponadto dodali, że nie będzie możliwości umorzenia postępowania z ww. powodu w przypadku, gdy  postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu (proponowany art. 97 § 5 k.p.a.). W takim przypadku postępowanie jest wszczynane zazwyczaj w związku z nałożeniem obowiązku administracyjnego na stronę. Zatem organ administracji publicznej powinien w takim  przypadku dążyć do usunięcia przeszkody uzasadniającej zawieszenie postępowania w celu  wyegzekwowania należnych od strony zobowiązań.

Komentarz do uzasadnienia projektu ustawy

Proponowane rozwiązania trzeba ocenić negatywnie.

Na wstępie należy podkreślić, że błędne jest twierdzenie projektodawców, iż projektowany termin jest tożsamy z terminem wskazanym w przepisie art. 98 § 2 k.p.a. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę na przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu postępowania oraz na wniosek. O ile w przypadku zawieszenia postępowania na wniosek mamy otwarty katalog przesłanek, tak w odniesieniu do instytucji zawieszenia postepowania z urzędu, możemy mówić o względnie zamkniętym katalogu przesłanek. Warto pamiętać, że do przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu zalicza się: śmierci strony lub jednej ze stron (jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe); śmierci przedstawiciela ustawowego strony; utrata przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych; wygaśnięcie zarządu sukcesyjnego; rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd oraz wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (w przypadku gdy stroną postępowania jest podmiot w restrukturyzacji).

Waga ww. przesłanek i czasochłonność w zakresie następstw ich uchylenia, a w szczególności rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (np. ustalenie dziedziczenia przez sąd powszechny), powoduje, że nie można ich kategoryzować na równi z tymi, które występują w związku ze złożonym wnioskiem przez stronę postępowania (np. pozyskanie istotnego dowodu z punktu widzenia toczącego się postępowania). Oznacza to, że termin odnoszący się do ewentualnej projektowanej instytucji umorzenia zawieszonego postępowania z urzędu, z całą pewnością powinien być dłuższy i uwzględniać specyfikę przesłanek uniemożliwiających dalsze toczenie się postępowania[4].

Ponadto budzi wątpliwości rozwiązanie w postaci automatyzmu umarzania postępowania, w sytuacji braku sprzeciwu strony. Istnieje spore ryzyko, że wiele postępowań zostanie umorzonych, mimo woli strony (np. nie zostanie ona wyrażona z uwagi na błędne doręczenie lub źle zinterpretowana przed stronę postępowania co do skutków niezajęcia stanowiska albo błędnego jego wyrażenia) co do jego dalszego toczenia się, a tym samym będzie mogło prowadzić do wszczęcia fali postępowań nadzwyczajnych.

Wydaję się, że skuteczniejszym instrumentem byłoby nałożenie obowiązku na organ administracji publicznej, by ten wyłącznie uzyskał informację co do aktualnego stanu przesłanki skutkującej zawieszeniem postępowania z urzędu oraz potwierdzenie woli strony w zakresie dalszego toczenia się postępowania, względnie zobowiązał stronę postępowania do zajęcia stanowiska pod rygorem umorzenia postępowania z uwagi na upływ projektowanego terminu. Proponowane rozwiązanie nie jest pozbawione wad, aczkolwiek stanowi swoistego rodzaju zabezpieczenie dla organu administracji publicznej, polegające na obowiązku wyrażenia woli przez stronę postępowania w zakresie dalszego toczenia się zawieszonego postępowania administracyjnego z urzędu oraz wykluczeniu możliwości naruszenia uprawnień procesowych jednostki.

[1] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.).

[2] Projekt ustawy z dnia 13 kwietnia 2023 r.  o zmianie niektórych ustaw w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego dla przedsiębiorców https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12371407/12964177/12964178/dokument616028.pdf [dostęp: 22.05.2023 r.].

[3] Projekt ustawy z dnia 22 września 2022 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (według stanu z dnia 31 marca 2023 r.)  https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12365452/katalog/12920901#12920901 [dostęp: 22.05.2023 r.].

[4] Zob. np. Instytut Wymiaru Sprawiedliwości, Przyczyny przewlekłości wieloletnich postępowań o stwierdzenie nabycia spadku, <https://iws.gov.pl/wp-content/uploads/2022/12/IWS_Kotas-Turoboyska-S._Przyczyny-przewleklosci-wieloletnich-postepowan-o-stwierdzenie-nabycia-spadku.pdf> [online:] (dostęp: 03.07.2023 r.).