Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. SK 81/19 wynika, że niedopuszczalne jest określanie obowiązków obywateli w aktach nie będących źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Jest to wyrok ważny także dla samorządów.

Wprowadzenie

Orzeczenie zapadło wskutek wniesienia skargi konstytucyjnej przez matkę dziecka objętego obowiązkowymi szczepieniami. Na skarżącą nałożono grzywnę celem doprowadzenia do poddania córki przedmiotowym szczepieniom. Wyczerpała ona drogą odwoławczą i sądową, po czym wniosła do Trybunału skargę o zbadanie zgodności niektórych przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r. poz. 151)[1] oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753)[2] m.in. z art. 47 Konstytucji RP.

Upraszczając należy wskazać, że za główny problem skarżąca uznała rolę komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych[3], który – nie będąc konstytucyjnie przewidzianym źródłem prawa powszechnie obowiązującego (nie mieści się w żadnej z kategorii określonych w art. 87 Konstytucji RP) – istotnie wpływał na sferę prawną skarżącej. Określał bowiem terminy, w których szczepienia są wymagane i – zdaniem skarżącej – stanowił podstawę do rekonstruowania normy prawnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w jej sprawie.

Rozstrzygnięcie

Po rozpatrzeniu kwestii formalnych TK uznał, że merytorycznemu rozpoznaniu skarga powinna podlegać wyłącznie w zakresie oceny zgodności art. 17 ust. 11 u.z.z.z.[4] w związku z § 5 Rozporządzenia z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji RP. Trybunał sprecyzował, że istota problemu konstytucyjnego wiąże się z oceną przedmiotowych regulacji w zakresie terminu wymagalności poddania się obowiązkowi szczepień ochronnych oraz liczby dawek szczepionek, które należy przyjąć.

Trybunał uznał, iż skarżąca nie wskazała PSO na dany rok jako przedmiotu kontroli. Jednak zestawienie przepisów u.z.z.z., Rozporządzenia i samego PSO wskazuje na wystąpienie niekonstytucyjności. Zdaniem Trybunału PSO w zamierzeniu ustawodawcy powinien uwzględniać przepisy Rozporządzenia i mieć charakter wyłącznie techniczny. Jednak § 5 Rozporządzenia[5] nakazywał przeprowadzanie szczepień ochronny zgodnie z PSO. PSO wskazywał zaś zarówno termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek. W konsekwencji doszło do subdelegacji. Zdaniem Trybunału uszczegółowienie obowiązku szczepień ochronnych adresowanego do jednostki ma być unormowane wyłącznie rozporządzeniem. Powinno być ono podstawą dla GIS do sformułowania w komunikacie reguł instrumentalnych, kierowanych m.in. do podmiotów organizacyjnie podległych GIS. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której „komunikat”, nie będący jednym z konstytucyjnie przewidzianych źródeł prawa powszechnie obowiązującego, współkształtuje treść obowiązku nałożonego na obywatela.

W konsekwencji Trybunał wydał wyrok zakresowy stwierdzając, że art. 17 ust. 11 u.z.z.z. w związku z § 5 Rozporządzenia w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał wskazał, że wyrok nie pozbawia GIS kompetencji do ogłaszania w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, PSO na dany rok, ani nie ogranicza zakresu treści, które mogą być zawarte w owym komunikacie. Innymi słowy, termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być – w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa – wskazane w PSO na dany rok, jednakże komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy.

Trybunał dostrzegł potrzebę dostosowania stanu prawnego oraz określenia w wyroku innego terminu utraty mocy obowiązującej, celem zapewnienia ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych. W konsekwencji przepisy wymienione w sentencji mają stracić moc obowiązującą po upływie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Wpływ na funkcjonowanie samorządu

Wyrok TK ma znaczenie dla praktyki samorządu terytorialnego. Choć bezpośrednio dotyczy podstaw prawnych funkcjonowania organów administracji rządowej, to należy dostrzec, że podobne zagrożenia praworządności dotyczą również organów samorządowych. Niekiedy poszukują one bowiem możliwości „doregulowania” przepisów ustaw na potrzeby wykonywania swoich zadań – nawet wówczas, gdy ustawy te nie przewidują możliwości wydawania aktów prawa miejscowego (albo przewidują to tylko w ograniczonym zakresie). Wydawane lub podejmowane są wówczas różnego rodzaju „zarządzenia” albo „uchwały”, którym próbuje się nadać charakter wewnętrzny, lecz w rzeczywistości istotnie wpływają one na prawa lub obowiązki mieszkańców.

Przedmiotowy wyrok może wywrzeć również bardziej bezpośrednie skutki na funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego. Dotyczy to choćby tych samorządów, w których akty prawa miejscowego odwołują się do Programów Szczepień Ochronnych. Mogą być to zwłaszcza uchwały określających kryteria pierwszeństwa przy przyjmowaniu dzieci do placówek wychowania przedszkolnego, które przyznają dodatkowe punkty za posiadanie obowiązkowych szczepień ochronnych zgodnie z aktualnym Programem Szczepień Ochronnych. Istnieje ryzyko, że niektóre tego rodzaju akty prawa miejscowego mogą zostać uznane za dotknięte wadą nieważności jako istotnie sprzeczne z prawem.

Oczywiście uchwały – nawet odwołujące się do PSO – są skonstruowane w różny sposób i trudno stwierdzić, że każdorazowo naruszają one prawo. Każdy zainteresowany samorząd powinien jednak rozważyć we własnym zakresie, czy w danym przypadku istnieje potrzeba znowelizowania lub wręcz podjęcia nowych uchwał.

 

---

[1] Dalej jako: u.z.z.z.

[2] Dalej jako: Rozporządzenie.

[3] Dalej jako: PSO.

[4] Zgodnie z tym przepisem Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 i art. 19 ust. 10 u.z.z.z. oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu.

[5] Jak stanowi ten przepis obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 u.z.z.z.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj