Nowelizacja KPA – zmiany w postępowaniu odwoławczym

Na stronie Rządowego Centrum Legislacji opublikowano projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego przedsiębiorców. Przewiduje on istotne zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym zakresie postępowania odwoławczego.

Wprowadzenie

Artykuł stanowi kontynuację cyklu publikacji poświęconych projektowanym zmianom w Kodeksie postępowania administracyjnego[1] zawartych w projekcie ustawy z dnia 13 kwietnia 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego przedsiębiorców, autorstwa Ministra Rozwoju i Technologii[2] oraz projektu ustawy z dnia 22 września 2022 r. (według stanu z dnia 31 marca 2023 r.) o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, autorstwa Ministra Sprawiedliwości[3].

Projektodawcy planują wprowadzenie następujących zmian w zakresie postępowania odwoławczego na gruncie k.p.a.:

1. dodanie po art. 133 § 1 k.p.a., § 2 – przesyłanie elektroniczne organowi odwoławczemu akt sprawy (art. 1 pkt 9 projektu ustawy z dnia 13 kwietnia 2023 r.);
2. dodanie art. 139a – związanie organu pierwszego stopnia wskazaniami organu odwoławczego (art. 1 pkt 10 projektu ustawy z dnia 13 kwietnia 2023 r.).

Uzasadnienia projektów ustawy – propozycje zmian

Ad. 1. Projektodawcy wskazali, że obecnie administracja publiczna coraz częściej korzysta z komunikacji elektronicznej na  platformie ePUAP. Sprawy prowadzone są często całkowicie w postaci elektronicznej (od wszczęcia do doręczenia decyzji). Przepisy nie określają jednak w jakiej postaci organ pierwszej instancji jest zobowiązany przekazać akta sprawy. Wątpliwości budzi, czy akta sprawy mogą być przekazywane także w postaci elektronicznej. W związku z tym, autorzy nowelizacji zaproponowali, aby doprecyzować w art. 133 § 2 k.p.a. w ten sposób, że akta sprawy prowadzone w całości w postaci elektronicznej mogą być fakultatywnie przesyłane wraz z odwołaniem na adres do  doręczeń elektronicznych organu odwoławczego, tylko jeżeli sprawy prowadzone są w całości w postaci  elektronicznej. Nie będzie możliwości przesłania części dokumentów w postaci elektronicznej, a części  (np. decyzji wraz ze zwrotką) tradycyjnie papierowo.

Zdaniem projektodawców proponowane rozwiązanie spowoduje obniżenie kosztów funkcjonowania administracji publicznej i przyczyni się do zwiększenia sprawności postępowań, a jednocześnie nie spowoduje powstania nowych obciążeń dla stron postepowań.

Ad. 2. Projektodawcy podkreślili, że propozycja wprowadzenia instrumentu, mającego na celu zobowiązanie organu pierwszej instancji zastosowania się do treści decyzji organu odwoławczego, będzie dotyczyła wyłącznie  przypadku, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Należy zauważyć, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres  sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym propozycja ma zmierzać do zobligowania organu pierwszej instancji do analizy okoliczności wskazanych przez organ drugiej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Komentarz do uzasadnienia projektu ustawy

Proponowane przez projektodawców zmiany k.p.a. w zakresie przesyłania elektroniczne organowi odwoławczemu akt sprawy należy ocenić częściowo pozytywnie. Z całą pewnością trzeba się przychylić do stwierdzenia autorów nowelizacji, że wprowadzenie tego rozwiązania procesowego będzie skutkować obniżeniem kosztów funkcjonowania administracji publicznej i przyczyni się do zwiększenia sprawności postępowań. Nie pozostawia wątpliwości fakt, że osoba prowadząca sprawę będzie mogła zaoszczędzić czas, który dotychczas musiała poświęcić, aby przygotować akta sprawy do wysyłki (np. paginacja stron), a organ administracji publicznej własne środki finansowe związane z czynnościami administracyjnymi (np. materiałami biurowymi czy wysyłką za pośrednictwem operatora pocztowego). Nie do zaakceptowania pozostaje kwestia fakultatywności stosowania projektowanego instrumentu procesowego w przypadku prowadzenia akt postępowania w formie elektronicznej. Wskazanym byłoby przyjęcie obowiązkowości tego rozwiązania, w szczególności, gdy w postępowaniu występują wyłącznie organy administracji publicznej albo, gdy w postępowaniu biorą udział podmioty, które każde z nich stosuje ePUAP, jako formę kontaktu z organem prowadzącym postępowaniem. Brak obowiązkowości projektowanego rozwiązania prowadzić będzie do jego marginalizacji, szczególnie przez te organ administracji publicznej, które mają najmniej rozwinięte wewnętrzne systemy teleinformatyczne oraz niedobory kadrowe (zarówno w ujęciu osobowym, jak i kompetencyjnym). Warto bowiem zwrócić uwagę, że nowelizacją k.p.a. z 2017 r. zobowiązano organy administracji publicznej, by te w przypadku, gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny, doręczały między sobą pisma procesowego na udostępnione i obsługiwane elektronicznej skrzynki podawcze[4]. Ponadto istnieje ryzyko, że instytucja elektronicznego przekazywania akt sprawy do organu odwoławczego, nie znajdzie zastosowania we wszelkich sprawach zarówno z przyczyn związanych z przedmiotem sprawy i trudnością przekształcenia materiału dowodowego do formy elektronicznej oraz informatyczną w zakresie możliwości technicznych zarówno organu administracji publicznej, jak i uczestnika postępowania.

Założenia projektodawców odnoszące się do zobowiązania przez organ pierwszej instancji do wzięcia okoliczności wskazanych przez organ odwoławczych wydają się słuszne, aczkolwiek mogą one być nieskuteczne z punktu widzenia jego egzekwowalności. Sankcja w postaci odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej jest narzędziem zbyt miękkim, abym mogła w sposób skuteczny wpłynąć na działanie organu pierwszej instancji, szczególnie w sytuacji, gdy ten po raz kolejny nie stosuje się do wytycznych organu odwoławczego. Co do zasady najbardziej dotkliwą sankcją z punktu widzenia organów administracji publicznej jest nałożenie na nie kary grzywny. W sytuacjach skrajnych, gdy organ pierwszej instancji swoim działaniem prowadzi do przewlekłości postępowania, a tym samym odwleka w czasie możliwość uzyskania ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej przez stronę postępowania, organ odwoławczy powinien posiadać uprawnienie do nałożenia grzywny na „krnąbrny” organ niższego stopnia.

[1] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.).

[2] Projekt ustawy z dnia 13 kwietnia 2023 r.  o zmianie niektórych ustaw w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego dla przedsiębiorców https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12371407/12964177/12964178/dokument616028.pdf [dostęp: 22.05.2023 r.].

[3] Projekt ustawy z dnia 22 września 2022 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (według stanu z dnia 31 marca 2023 r.)  https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12365452/katalog/12920901#12920901 [dostęp: 22.05.2023 r.].

[4] Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935).