Wojewoda Śląski o kontrolowaniu spółek komunalnych przez komisje rady

Wojewoda Śląski po raz kolejny zdecydowanie sprzeciwił się kontrolowaniu spółek komunalnych przez komisje rady gminy.

Kontrowersyjna uchwała

Jedna z rad gmin z Województwa Śląskiego podjęła uchwałę w sprawie „powołania Komisji Doraźnej do spraw kontroli spółek gminnych”.

Jako ustawową podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym [dalej: Usg]. Zgodnie z tym przepisem „rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy”. Dodatkowo w podstawie prawnej uchwały przywołano przepisy Statutu Gminy dotyczące funkcjonowania komisji rady.

W uchwale określono skład osobowy komisji doraźnej oraz wskazano, że przedmiotem jej działalności jest „przeprowadzenie do dnia 30 września 2023 r. kontroli spółek prawa handlowego, w których Gmina (…) posiada udziału pod kątem realizacji zadań dla których spółka została utworzona oraz przedłożenie Radzie Miejskiej (…) sprawozdania w tym zakresie.”. Komisja miała ulec rozwiązaniu z dniem przyjęcia przez Radę Miejską sprawozdania z jej działalności.

Rozstrzygnięcie nadzorcze

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 maja 2023 roku (znak: NPII.4131.1.630.2023) stwierdził nieważność ww. uchwały w całości z uwagi na jej sprzeczność z:

• art. 18a ust. 1 Usg
• art. 21 ust. 1 Usg

z związku z art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem organu nadzoru „rada gminy, przewidując powołanie komisji doraźnej mającej kontrolować spółki komunalne, dokonała nieuprawnionego obejścia przepisu art. 18a ustawy, a tym samym w sposób istotny naruszyła prawo.” Zgodnie z tym przepisem „rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną.”. Zdaniem Wojewody „Przepis ten niejako narzuca formę, w jakiej rada gminy może sprawować funkcję kontrolną w odniesieniu do gminnych jednostek organizacyjnych, nakazując jej powołanie w tym celu komisji rewizyjnej.”

Co prawda Usg umożliwia tworzenie komisji doraźnych i przyznanie im funkcji kontrolnych (por. art. 18a ust. 4 Usg) to jednak zdaniem Wojewody zakres spraw przekazanych ustawowo dwóm obligatoryjnym komisjom rady (komisja rewizyjna oraz komisja skarg, wniosków i petycji) sprawia, że sprawy te nie mogą być powierzane innym komisjom, w tym komisjom doraźnym. Jedną z takich spraw zdaniem Wojewody jest kontrola gminnych jednostek organizacyjnych przypisana w sposób bezwzględny do kompetencji komisji rewizyjnej.

Odrębną kwestią zdaniem Wojewody jest możliwość kontrolowania przez radę gminy i jej komisje spółek komunalnych. Zdaniem organu nadzoru podmioty nie stanowią gminnych jednostek organizacyjnych w rozumieniu art. 18a ust. 1 Usg. Tego typu spółki stanowią samodzielne pod względem prawnym i korporacyjnym podmioty. Zdaniem organu nadzoru „związek pomiędzy aparatem organizacyjnym Gminy a spółką jako podmiotem kontrolowanym jest w analizowanym przypadku zbyt odległy, by można było mówić o przyznaniu komisji rewizyjnej rady gminy kompetencji do jej kontrolowania. Ponadto Gmina, jako udziałowiec, posiada odpowiednie instrumenty kontrolne dostępne udziałowcom na gruncie prawa korporacyjnego, w szczególności Kodeksu spółek handlowych. Nie ma zatem możliwości, by Gmina dokonywała przedmiotowej kontroli z wykorzystaniem instrumentów administracyjnoprawnych, tj. za pośrednictwem komisji rady gminy.”

Na poparcie swojego stanowiska odnośnie braku kompetencji rady gminy i jej komisji rewizyjnej do kontroli spółek prawa handlowego Wojewoda przywołał dwa prawomocne orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (III SA/Gl 472/19 oraz III SA/Gl 635/21).

W konsekwencji zdaniem Wojewody jeśli rada gminy nie może powierzyć kontroli spółek z udziałem gminy komisji rewizyjnej, to tym bardziej kompetencji w tym zakresie nie może powierzyć innym komisjom, w tym komisjom doraźnym. Odmienna interpretacja stanowiłaby zdaniem organu nadzoru obejście art. 18a ust. 1 USG.

Dodatkowo Wojewoda odwołując się do art. 7 Konstytucji RP oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego przywołał naczelną zasadę prawa administracyjnego, jaką jest zakaz domniemania kompetencji.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego nie jest prawomocne. Rada Miasta może je zaskarżyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w terminie 30 dni od otrzymania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Podsumowanie

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego wpisuje się w dominującą linię interpretacyjną dotyczącą braku możliwości kontroli spółek prawa handlowego z udziałem gminy przez radę gminy oraz jej komisje. Odnotować jednakże należy w tym zakresie także pojawiające się co pewien czas stanowiska odmienne, prezentowane niekiedy także przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednoznacznego rozstrzygnięcia przedmiotowego zagadnienia nie ułatwiają kolejne nieprzemyślane nowelizacje ustrojowych ustaw samorządowych przyznające m.in. indywidualne uprawnienia kontrolne radnym.

O ile zgodzić należy się z zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia nadzorczego, o tyle wątpliwości mogą budzić argumenty związane z ogólnymi kompetencjami kontrolnymi komisji doraźnych w kontekście kompetencji komisji rewizyjnej.

O kontroli spółek komunalnych przez komisje rady pisaliśmy m.in. w artykułach:

• Czy komisja rewizyjna może kontrolować spółki prawa handlowego, których udziałowcem jest gmina?
• Kontrola spółek komunalnych przez komisję rewizyjną Rady miasta
• Rozbieżne orzeczenia dotyczące możliwość kontrolowania spółek komunalnych przez komisję rewizyjną rady gminy