Na stronie Rządowego Centrum Legislacji widnieje projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Przewiduje on istotne zmiany w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym wprowadzenie instytucji decyzji umarzającej postępowanie administracyjne z mocy prawa.

Wprowadzenie

Artykuł stanowi kontynuację cyklu publikacji poświęconych projektowanym zmianom w Kodeksie postępowania administracyjnego[1] zawartych w projekcie ustawy z dnia 13 kwietnia 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego przedsiębiorców, autorstwa Ministra Rozwoju i Technologii[2] oraz projektu ustawy z dnia 22 września 2022 r. (według stanu z dnia 31 marca 2023 r.) o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, autorstwa Ministra Sprawiedliwości[3].

Jedną ze zmian objętych ww. projektowanymi aktami prawnymi jest wprowadzenie do k.p.a. instytucji decyzji umarzającej postępowanie administracyjne z mocy prawa [art. 1 pkt 9 projektu ustawy z dnia 22 września (według stanu z dnia 31 marca 2023 r.)].

W dotychczasowym stanie prawnym decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości albo w części była wydawana przez organ administracji publicznej, gdy:

1. postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części (art. 105 § 1 k.p.a.);
2. wystąpiła o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiły się temu inne strony oraz gdy nie było to sprzeczne z interesem społecznym (art. 105 § 2 k.p.a.).

Projektodawcy planują dodanie po art. 105 § 2 k.p.a., § 3 w brzmieniu: „jeżeli przepis szczególny stanowi, że postępowanie umarza się z mocy prawa, organ administracji publicznej stwierdza umorzenie postępowania w drodze decyzji. Organ może zawiadomić strony o decyzji zgodnie z art. 49.  Uzasadnienie decyzji ogranicza się do wskazania okoliczności potwierdzających, że w sprawie nastąpiło umorzenie postępowania z mocy prawa oraz przytoczenia przepisów prawa stanowiących podstawę prawną umorzenia postępowania z mocy prawa”.

Należy podkreślić, że tego typu rozwiązanie procesowe stanowi rzadkość, gdyż rodzi wątpliwości natury formalnoprawnej m.in. w zakresie jej prawidłowej formy oraz sposobu stosowania przez organ administracji publicznej[4].

Geneza instytucji umorzenia z mocy prawa na gruncie k.p.a.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13[5], Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na prawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy[6].

Na skutek powyższego wyroku, prawodawca uchwalił ustawę z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego[7], w której przyjął m.in. przepis art. 2 ust. 2: „postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa”.

Uchwalona nowelizacja spotkała się krytyką środowisk prawniczych, odnoszącą się m.in. do kwestii niekonstytucyjności przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej[8]. Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. IV.7004.24.2021.MC, Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej[9]. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą: K 2/22, natomiast do dnia dzisiejszego nie został wyznaczony termin rozprawy z uwagi na brak zajęcia stanowiska przez Sejm RP.

Warto zaznaczyć, że przyjęcie przez prawodawcę konstrukcji wyrażenia „umarza się z mocy prawa” w przepisie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, skutkowało wykształceniem się dwóch odmiennych praktyk procesowych organów administracji, które musiały zostać odpowiednio skorygowane przez sądy administracyjne:

1. Pierwsza zakłada, że wraz z wystąpieniem przesłanki wszczęcia po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (postanowienia) i niezakończenia postępowania przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, aktualizuje się obowiązek organu w zakresie wydania decyzji o umorzeniu postępowania;
2. Druga opiera się na założeniu, że w przypadku wystąpienia ww. przesłanki negatywnej, organ administracji publicznej zawiadamia strony postępowania o zaistnieniu faktu bezprzedmiotowości albo odstępuje od dokonywania jakichkolwiek czynności procesowych, nie zawiadamiając jednocześnie strony postępowania.

Drugi model zachowania organu administracji publicznej został negatywnie oceniony przez sądownictwo administracyjne, gdyż zakwalifikowano go jako stan bezczynności[10]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 22 lutego 2022 roku, sygn. II SAB/Po 224/21[11], wskazał, że „’przerwanie’ postępowania nieważnościowego na skutek działania ustawy nowelizującej, które już się toczyło, ogranicza nie tylko prawa procesowe strony, ale i pośrednio oczekiwaną ekspektatywę o charakterze materialnoprawnym. To przemawia za potrzebą nadania jego zakończeniu formy decyzji administracyjnej”. Wynika to bowiem z faktu, że jak zaznaczył WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. I SA/Wa 456/22, za wydaniem decyzji administracyjnej przemawiają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego[12].

Uzasadnienia projektów ustawy

Projektodawcy wskazali, że problem dotyczący umarzania postępowań z mocy prawa zaistniał w ostatnim czasie w związku z wejściem w życie z dniem 16 września 2021 r. ustawy nowelizującej. Na tle stosowania przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej powstał szereg wątpliwości w zakresie tego czy stwierdzenie przez ustawodawcę, że dana kategoria postępowań powinna zostać umorzona „z mocy prawa” oznacza automatyczne zastosowanie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Celem jednoznacznego doprecyzowania i wyjaśnienia tej kwestii, projektodawcy zaproponowali dodanie do art. 105 k.p.a. nowego § 3, który zawierać będzie bezpośrednią podstawę prawną do wydania decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa.

Ponadto autorzy projektu dodali, że mając na uwadze trudności jakie sprawia organom ustalenie aktualnych adresów zamieszkania wszystkich stron postępowań umorzonych z mocy prawa, projektodawca proponuje wprowadzenie możliwości zawiadamiania stron o decyzjach stwierdzających umorzenie postępowania w formie publicznego obwieszczenia na zasadach określonych w art. 49 k.p.a.

Komentarz do uzasadnienia projektu ustawy

Proponowane przez projektodawców zmiany k.p.a. w zakresie wprowadzenia instytucji decyzji umarzającej postępowanie administracyjne z mocy prawa należy ocenić negatywnie. Analizowana nowelizacja pozostaje w bezpośrednim związku z ustawą nowelizacyjną z 2021 r. i stanowi próbę częściowej naprawy niekonstytucyjnego przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Warto zauważyć, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych nie wybrzmiewa potrzeba wprowadzenia dodatkowego przepisu odnoszącego się do umorzenia postępowania z mocy prawa. We wszystkich orzeczeniach sądy wskazały na możliwość stosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a., jako procesowej podstawy prawnej umorzenia postępowania administracyjnego (w przypadku zaistnienia przesłanki negatywnej z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej). W związku z powyższym, propozycję projektodawców w tym zakresie trzeba uznać za bezzasadną, bowiem jej celem jest „przykrycie” niedomogów legislacyjnych, którymi dotknięta jest ustawa nowelizująca z 2021 r. Warto pamiętać, że wątpliwości związane z projektowaną nowelizacją k.p.a. 2021 r. wyrażone były na każdy etapie bardzo szybkiego procesu legislacyjnego, natomiast zostały one przez autorów projektu tejże ustawy zbyte[13].

Nie zmienia to faktu, że bierność prawodawcy w zakresie ostatecznego uregulowania kwestii reprywatyzacji w Polsce[14], na kanwie której zapadł omówiony wyrok Trybunału Konstytucyjnego, nie może wywoływać negatywne skutki systemowe w odniesieniu do spraw administracyjnych sensu largo.

Wydaje się zasadnym, aby określić zaistniały stan rzeczy mianem „psuciem prawa”[15], bowiem prawodawca zamiast naprawić dotychczasowe uchybienia legislacyjne, nie tylko je utrzymuje, ale wręcz pogłębia.

 

---

[1] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.).

[2] Projekt ustawy z dnia 13 kwietnia 2023 r.  o zmianie niektórych ustaw w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego dla przedsiębiorców https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12371407/12964177/12964178/ dokument616028.pdf [dostęp: 22.05.2023 r.].

[3] Projekt ustawy z dnia 22 września 2022 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (według stanu z dnia 31 marca 2023 r.)  https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12365452/katalog/12920901#12920901 [dostęp: 22.05.2023 r.].

[4] Zob. P. Gołaszewski, Umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa – uwagi na marginesie nowelizacji art. 156 i 158 Kodeksu postępowania administracyjnego, „Monitor Prawniczy” 2022, nr 16, Legalis.

[5] Wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, LEX nr 1682732.

[6] Trybunał Konstytucyjny zasygnalizował także konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

[7] Dz. U. poz. 1491, dalej: ustawa nowelizująca.

[8] Zob. np. J. Forystek, Nowelizacja administracyjnego postępowania nieważnościowego a kwestia dochodzenia odszkodowania za bezprawie władzy państwowej, „Palestra” 2022, nr 5, s. 26; także W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2021, nr 5, LEX.

[9] https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/dok?dok=16158d79-3287-436f-93e3-3c5c856e1561%2FK_2_22_wns_2021_12_28_ADO.pdf [dostęp: 22.05.2023 r.].

[10] Zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2023 r., sygn. I SAB/Wa 337/22, LEX nr 3515086.

[11] LEX nr 3320995.

[12] LEX nr 3351674. Podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. I SAB/Wa 376/21,

LEX nr 3331833 oraz WSA w Lublinie w wyroku z dnia 30 września 2021 r. sygn. II SA/Lu 239/21, LEX nr 3310693.

[13] https://www.adwokatura.pl/admin/wgrane_pliki/file-opinia-amicus-curiae-wniosek-nra015-23282022-35690.pdf [dostęp: 22.05.2023 r.]; https://www.senat.gov.pl/gfx/senat/pl/senatekspertyzy/5910/plik/437o.pdf [dostęp: 22.05.2023 r.]; https://www.senat.gov.pl/gfx/senat/pl/senatekspertyzy/5927/plik/oe-348.pdf [dostęp: 22.05.2023 r.].

[14] Np. projekt ustawy o zrekompensowaniu niektórych krzywd wyrządzonych osobom fizycznym wskutek przejęcia nieruchomości lub zabytków ruchomych przez władze komunistyczne po 1944 r., https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12304605 [dostęp: 22.05.2023 r.].  Opracowywany w Ministerstwie Sprawiedliwości w 2017 r. projekt tzw. dużej ustawy reprywatyzacyjnej nie przeszedł pełnej ścieżki legislacyjnej nawet wewnątrz Rady Ministrów.

[15] Por. J.P.  Tarno, Psucie kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.P.A., J. Niczyporuka (red.), Lublin 2010, s. 847.