Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Wiadomo z całą pewnością, że przepisów ustawy z dnia 8 marca 2013r. o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom w transakcjach handlowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2023, poz. 711; dalej jako „ustawa”) nie stosuje się do umów, których stronami są wyłącznie podmioty zaliczane do sektora finansów publicznych w rozumieniu stosownych przepisów o tychże finansach. Jeśli natomiast podmiot taki stanowi tylko jedną ze stron transakcji, drugą zaś jest któryś z podmiotów szczegółowo wskazanych w art. 2 ustawy (w tym zwłaszcza, gdy jest nią przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 – Prawo przedsiębiorców), przepisy ustawy należy już – co do zasady – stosować. Tym samym podmiot gospodarujący środkami publicznymi, i ze sposobu tego gospodarowania rozliczany, wikła się w niełatwą problematykę wyznaczaną przepisami powołanej ustawy, a sposób radzenia sobie z tymi zawiłościami może przekładać się nie tylko na sukces albo porażkę w procesie sądowym, ale także np. na kwestię odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przez osobę zarządzającą (kierującą) danym podmiotem publicznym.

W funkcjonowaniu podmiotu publicznego istotny zatem staje się zakres tej „zasady”, ze względu na którą przepisy komentowanej ustawy znajdą do niego zastosowanie. Wyznaczenie zaś granic tego zakresu wymaga nie tylko poprawnej wykładni przepisów samej ustawy, dokonanej w zgodzie z przyjętymi w Polsce regułami interpretacji tekstów prawnych, ale także osadzenia jej w szerszej, i nadrzędnej, perspektywie unijnej. Należy bowiem pamiętać, że nasza ustawa z dnia 8 marca 2013r. służy wdrożeniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/7/UE z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach w transakcjach handlowych (dalej jako „dyrektywa”).

W dotychczasowej praktyce aplikowania polskiej ustawy do stosunków prawnych z udziałem podmiotów publicznych (w tym stosowania szczegółowych rozwiązań prawnych, mających dyscyplinować dłużników wierzytelności pieniężnych), raczej dość zgodnie przyjmowano – na poziomie niższych sądów powszechnych – że podmiotowi publicznemu, jak każdemu innemu wierzycielowi podpadającemu pod ustawę, należą się zarówno odsetki ustawowe za opóźnienie w transakcjach handlowych, o których mowa w art. 7 ustawy, jak i tzw. rekompensata za koszty odzyskiwania należności, w kwocie stanowiącej równowartość konkretnej kwoty euro, wskazanej w przepisach art. 10 ustawy. Z wykorzystaniem tych przepisów, z powodzeniem dochodzono więc w postępowaniach sądowych przeciwko przedsiębiorcom obu tych rodzajów należności, czy to – zwłaszcza – w sprawach o świadczoną z opóźnieniem opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu skarbowego lub samorządowego, czy to o wynagrodzenie z tytułu ustanowienia na takim gruncie służebności przesyłu (lub innego rodzaju obciążenia nieruchomości publicznej), czy wreszcie w sprawach pozostających w związku z nieuiszczanym w terminie na rzecz podmiotu publicznego czynszem najmu lub dzierżawy składników mienia publicznego. Jeśli dłużnik podmiotu publicznego opóźniał się z terminową zapłatą ciążących na nim należności, podmiot ten uzyskiwał – obok należności głównej – także „odsetki handlowe” oraz rekompensatę za koszty odzyskiwania należności.

Sytuacja normatywna zmieniła się jednak dość istotnie na początku zeszłego roku. W następstwie pytań prejudycjalnych Sądu Okręgowego w Opolu (osnutych wokół dochodzenia przez Skarb Państwa zaległej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu, wraz z „handlowym” roszczeniem odsetkowym za opóźnienie w jej płatności), Trybunał Sprawiedliwości UE wydał bowiem w dniu 13 stycznia 2022 r. wyrok, którym orzekł, że pojęcie „transakcji handlowej” w rozumieniu art. 2 pkt 1 dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że nie obejmuje ono pobierania przez organ publiczny opłaty należnej tytułem wynagrodzenia za użytkowanie wieczyste gruntu od przedsiębiorstwa, względem którego ów organ publiczny jest wierzycielem.

Mimo dość wąsko zakreślonej sentencji wyroku (sprowadzonej do opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu), rozstrzygnięcie to ma walor daleko bardziej ogólny, zdecydowanie wykraczający poza użytkowanie wieczyste, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę jego motywy zawarte w uzasadnieniu. Dążąc do rozstrzygnięcia wątpliwości polskiego sądu, Trybunał wyszedł od uwagi, że pozycję organu publicznego w transakcji dokonywanej z przedsiębiorcą można rozpatrywać z punktu widzenia bycia dłużnikiem lub wierzycielem w ramach nawiązanego stosunku prawnego. Nie ma wątpliwości co do tego, że organ publiczny będący dłużnikiem przedsiębiorcy wpisuje się w przepisy dyrektywy, natomiast – zauważa Trybunał – brzmienie art. 2 pkt 1 dyrektywy samo w sobie nie pozwala na ustalenie, czy transakcja, w której organ publiczny jest wierzycielem przedsiębiorcy, wchodzi w zakres pojęcia „transakcji handlowej” w rozumieniu tego przepisu, a w konsekwencji w zakres stosowania tej dyrektywy (nota bene, na przesądzenie tej kwestii nie pozwala również samo brzmienie polskiego przepisu art. 4 pkt 1, definiującego pojęcie „transakcji handlowej” na gruncie ustawy). W takim razie, Trybunał – odwołując się do swojego utrwalonego orzecznictwa – dokonał kontekstowej wykładni tego przepisu (uwzględniającej jego „otoczenie normatywne” w samej dyrektywie i poza nią), a także skupił się na ogólnych celach regulacji, której wykładany przepis jest częścią. Z użyciem tych reguł wykładni (zwłaszcza poprzez zestawienie przepisów art. 2 pkt 2 i 3, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 dyrektywy), Trybunał doszedł do znacznie szerszej, niż wynikałoby z samej sentencji wyroku, konkluzji, wedle której, jeżeli organ publiczny („podmiot publiczny” w nomenklaturze polskiej ustawy) jest wierzycielem względem przedsiębiorstwa, to sytuacja ta nie wchodzi w zakres pojęcia „transakcji handlowej” w rozumieniu art. 2 pkt 1 dyrektywy.

Zważywszy z jednej strony znaczenie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dla sądowej wykładni przepisów prawa krajowego (szczególnie doniosłe w tych przypadkach, w których przepisy te stanowią transpozycję do porządku krajowego przepisów wtórnego prawa unijnego), a z drugiej strony biorąc pod uwagę nader generalny kierunek wykładni dyrektywy, przeprowadzonej przez Trybunał w komentowanym wyroku, należy przyjąć, że wyrok ten powinien pozostawać w polu istotnego zainteresowania sądu i stron we wszelkich sprawach na tle ustawy, w których podmiot publiczny występuje w charakterze wierzyciela – powoda (a nie tylko w przypadku dochodzenia roszczeń z ustawy, powiązanych z opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu publicznego). Można zatem prognozować, że dochodzenie przez podmiot publiczny należności przewidzianych ustawą z dnia 8 marca 2013 r. coraz częściej będzie kończyło się oddaleniem powództwa wytoczonego przez taki podmiot (choć trzeba też zauważyć, że mimo upływu dość długiego już czasu od wydania wyroku przez TSUE, nie wszystkie sądy powszechne biorą pod uwagę wykładnię tam zaprezentowaną, i to nawet te wyższe, orzekające jako sądy odwoławcze – por. np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 08.11.2022r., I ACa 401/21).

Pojawia się też inny problem – w sytuacji dochodzenia jednak przez podmiot publiczny odsetek ustawowych za opóźnienie w transakcjach handlowych (zwłaszcza w sprawach wszczętych jeszcze przed wydaniem omawianego wyroku TSUE, a dotąd niezakończonych), zachodzi mianowicie pytanie, jak powinien zachować się (jak powinien rozstrzygnąć) sąd, jeśli zna i podziela on wykładnię TSUE, a wierzyciel nie formułuje wyraźnego żądania ewentualnego o zasądzenie odsetek ustawowych zwykłych (tych przewidzianych w kodeksie cywilnym) na wypadek oddalenia roszczenia głównego o te pierwsze, wyższe odsetki handlowe. Czy w takim razie powinien zasądzić, mimo braku wyraźnego żądania powoda, te niższe, jako kwotowo mieszczące się jednak w wyższym żądaniu odsetkowym z transakcji handlowych (i tylko oddalić powództwo w pozostałym zakresie, ponad wysokość kodeksowych odsetek ustawowych za opóźnienie), czy też nie pozostaje mu nic innego, jak oddalić tak skonstruowane powództwo w całości. Chociaż bowiem w obu przypadkach mamy do czynienia z roszczeniem o odsetki, i to roszczeniem wynikającym z samej ustawy (odsetki ustawowe), to jednak z drugiej strony trzeba pamiętać o tym, że źródło tych odsetek „bije” z dwóch różnych aktów prawnych, które samodzielnie i wyczerpująco konstruują przesłanki dla tych roszczeń. Są to zatem dwie różne instytucje prawne. Jest to zagadnienie bynajmniej nie tylko teoretyczne, ale wprost i poważnie (pod groźbą przegrania całego procesu) rzutujące na decyzję, przed którą staje każdy podmiot publiczny wchodzący w relację handlową z przedsiębiorcą – o które odsetki tego przedsiębiorcę pozwać, jeśli ten spóźnia się ze swoim świadczeniem pieniężnym. Co więcej, stanąwszy na stanowisku (co prawda – dyskusyjnym) o pełnej niezależności obu tych typów roszczeń, należy przyjąć i ten dalszy skutek, że w sytuacji wytoczenia powództwa wyłącznie o błędnie, źle „wybrane” odsetki, odsetki ustawowe faktycznie nam przysługujące (ale których pozwem wyraźnie nie objęliśmy), będą sukcesywnie podlegać przedawnieniu (nie nastąpi zatem w ich przypadku przerwa biegu przedawnienia spowodowana wytoczeniem powództwa lub inną czynnością zmierzającą do ich dochodzenia).

Wreszcie wyrok TSUE ma też swoje znaczenie dla kwestii – zdawałoby się – tak tematycznie od niego odległej, jak odpowiedzialność osób zarządzających (kierujących) podmiotem publicznym z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Przejawem naruszenia tej dyscypliny jest bowiem niedochodzenie należności (także cywilnoprawnych) przypadających jednostce sektora finansów publicznych lub dochodzenie ich w zaniżonej wysokości (a wszak wysokość odsetek handlowych i kodeksowych jest różna), jak i dopuszczenie do przedawnienia takich należności. Pytanie, czy i na ile rozstrzygnięcie TSUE przedrze się do świadomości członków komisji orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (zarówno tych, działających na poziomie regionalnym, jak i Głównej Komisji), a wcześniej – do urzędników regionalnych izb obrachunkowych odpowiedzialnych za kontrole jednostek samorządu terytorialnego, których wyniki mogą przekładać się na konkretne już wnioski o ukaranie.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj