Porozumienie jest najczęściej stosowaną  formą współdziałania jednostek samorządu terytorialnego. Pomimo jego popularności jego charakter nadal budzi wątpliwości prawne.

Najczęstsza forma współdziałania

Porozumienie jest najczęściej stosowaną  formą współdziałania jednostek samorządu terytorialnego (dalej: JST). Dość ogólnikowe jej uregulowanie w ustawach ustrojowych stanowi źródło licznych sporów doktrynalnych oraz orzeczniczych. Ustawa o samorządzie wojewódzkim[1] i ustawa o samorządzie powiatowym[2] odsyłają w tym zakresie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym[3] (art. 5 ust. 4 u.s.p. oraz art. 8 ust. 3 u.s.w.). Jednak także uregulowania u.s.g. nie są rozwinięte w stopniu pozwalającym na rozwiązanie wszelkich wątpliwości. 

Wstępnie zaznaczyć trzeba, że nie chodzi o każdy przypadek działań nazwanych przez ustawodawcę porozumieniem[4], czy tym bardziej sytuacje, gdy podmioty samorządowe mianem porozumienia określają zgodne osiągnięcie stanowisk w jakiejś sprawie, przesądzenie o realizacji wspólnego przedsięwzięcia, czy nawiązanie nie do końca sprecyzowanego współdziałania itd.

Istota porozumienia międzygminnego

Istotą porozumienia, o którym mowa w art. 74 u.s.g. jest przekazanie zadań pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, w rezultacie czego jedna z nich swoje zadania i związane z tym prawa i obowiązki, w tym kompetencje przekazuje na rzecz innego podmiotu. Przedmiotem regulacji takich porozumień jest zakres zadań realizowanych przez JST, a więc materia kwalifikowana jako ustawowa. Bez znaczenia jest przy tym, czy z danego porozumienia wywieść można wprost normę statuującą nakazy, zakazy (obowiązki), bądź uprawnienia dla generalnie wskazanych adresatów albo kompetencję do ich ustanowienia. Poszczególne przepisy aktów prawa powszechnie obowiązującego, a nawet określony akt w całości nie muszą przecież wyrażać w sposób wyczerpujący wszystkich elementów choćby jednej normy prawa powszechnie obowiązującego. Sprawą naturalną jest wręcz, że pełne zrekonstruowanie określonej normy prawnej wymaga odwołania się do całego szeregu przepisów usytuowanych w wielu aktach prawotwórczych.

Przekazanie zadań JST równoznaczne jest z przekazaniem praw i obowiązków danej jednostki samorządu terytorialnego, a więc także kompetencji do podejmowania zarówno działań władczych jak i nie władczych. Dla kwalifikacji prawnej porozumienia jako aktu prawa powszechnie obowiązującego nie ma więc znaczenia to, że z przekazaniem danego zadania związana jest wprost możliwość podejmowania działań władczych adresowanych do podmiotów trzecich, organizacyjnie organom JST niepodporządkowanych. Nie można nie dostrzegać, że niekiedy z woli ustawodawcy podejmowane mogą być wyłącznie działania o charakterze niewładczym.

Skutek zawarcia porozumienia ma zatem charakter powszechnie obowiązujący także wtedy, gdy nie dotyczy ono wprost praw i obowiązków mieszkańców oraz możliwości ich kształtowania. Rezultatem przekazania zadań jest przecież przede wszystkim zmiana właściwości organów publicznych, z którą wiąże się chociażby kwestia właściwości innych organów takich jak organy nadzoru, sądy administracyjne itd.

Przekazanie zadań na podstawie porozumienia, podobnie jak określanie zakresu zadań JST następuje często w sposób ogólny, w formie tzw. norm zadaniowych, nie zawierających z istoty swej wszystkich elementów norm prawnych, poza wszelką wątpliwością stanowiących jednak materiał, pominięcie którego w toku interpretacji, a tym bardziej uchybienie treści których stanowi istotną wadę kwalifikowaną wprost jako rażące naruszenie prawa. Żadną miarą nie można zatem postanowieniom porozumień przekazujących zadania pomiędzy JST odmówić charakteru przepisów kształtujących treść norm prawa powszechnie obowiązującego, a w każdym razie wyrażających elementy norm o takim charakterze.

Porozumienie jako akt prawa miejscowego

Porozumienia wypełniają zatem wszystkie cechy konstytutywne pojęcia prawa miejscowego, o którym mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji. Stanowione są przez organy samorządu terytorialnego oraz obowiązują na  określonym terytorium zgodnie z ich właściwością miejscową. Zarówno tryb jak i organy, które stanowić mogą przepisy prawa miejscowego ustrojodawca pozostawił do uregulowania ustawodawcy. Porozumienie jest właśnie przypadkiem ustanowienia regulacji, w wyniku której organom jednostek samorządu terytorialnego udzielono współkompetencji do podejmowania działań, rezultatem których jest kształtowanie norm prawa powszechnie obowiązującego. W procesie zawarcia porozumienia uczestniczą zarówno organy stanowiące, w formie stosownych uchwał wyrażających zgodę na zawarcie porozumienia, jak i organy wykonawcze poprzez jego zawarcie w wykonaniu uchwał. Szczególny tryb w jakim dochodzi do ustanowienia przepisów prawa miejscowego w tej formie nie może stanowić podstawy kwestionowania ani charakteru porozumień ani ich konsekwencji, ani związanej z tym konieczności ich opublikowania jako warunkującego wejście tych aktów w życie, o czym mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji.

[1] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz.U. 1998 nr 91 poz. 576, dalej: u.s.w.

[2] Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. 1998 nr 91 poz. 578, dalej: u.s.p.

[3] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. 2023 poz. 40, dalej: u.s.g.

[4] Z taką sytuacją spotykamy się już w ustawie o samorządzie gminnym w art. 10b ust. 3 w związku z art. 10a u.s.g. a także w ustawie o samorządzie powiatowym, gdzie jako porozumienie określa się oświadczenie o przystąpieniu jednostek takich jak powiatowe instytucje kultury, czy inne zaliczane do sektora finansów publicznych.