Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

05.04.2023

Konstytucyjność „sztywnego” mechanizmu wymierzenia sankcji pieniężnych

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Trybunał Konstytucyjny ocenił zgodność z Konstytucją „sztywnych” mechanizmów wymierzenia pieniężnej sankcji administracyjnej, wydając w tym zakresie odmienne rozstrzygnięcia.

W literaturze wskazuje się, że sankcja administracyjna stanowi negatywną konsekwencję dla podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa.[1] Takimi konsekwencjami o charakterze finansowym są m.in. administracyjne kary pieniężne i opłaty podwyższone.

Precyzując, omawiane stanowiska TK dotyczą sankcji unormowanych w:

a) art. 293 ust. 1 Prawa ochrony środowiska[2], zgodnie z którym za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania,

b) art. 9xb pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[3], który w brzmieniu od 1.01.2016 r. do 8.08.2022 r. stanowił, że podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie kwartalne sprawozdanie podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

Zawarte w ww. przepisach mechanizmy wymierzenia sankcji są w istocie podobne, sprowadzają się bowiem do jej obliczenia w oparciu o wzory, określone przez ustawodawcę w sposób „sztywny”, tj.:

a) w przypadku tej opłaty podwyższonej:

0,05 x jednostkowa stawka x ilość składowanych odpadów x ilość dób składowania

b) w przypadku wskazanej administracyjnej kary pieniężnej:

100 zł x ilość dni opóźnienia, przy czym nie więcej niż 365 dni

Powyższe mechanizmy odnoszą się zatem do wysokości sankcji pomnożonej przez ilość dni, w trakcie których trwało naruszenie, przy czym ww. wysokość administracyjnej kary pieniężnej była limitowana maksymalnym okresem 365 dni.

Odnosząc się do przedstawionych reguł wymierzania opłaty podwyższonej, Trybunał wskazał, że „Art. 293 ust. 1 (…) [POŚ – przyp. aut.] w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w sztywno określonej wysokości (0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania odpadów) bez względu na inne okoliczności dotyczące tego czynu, jest zgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. [podkr. aut.]”[4]

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia TK wskazał, że „Ustawodawca zachował w kwe­stionowanej regulacji właściwe proporcje pomiędzy zapewnieniem przestrzegania wymogu składowania odpadów a dolegliwością finansową obciążającą podmiot, który narusza obo­wiązki ustawowe w zakresie składowania i magazynowania odpadów. W ocenie Trybunału, ustawodawca zastosował w zaskarżonym przepisie rozwiązanie proporcjonalne do wagi do­bra, któremu zaskarżona regulacja ma służyć, tj. ochronie środowiska.” Zdaniem Trybunału dobro chronione przez art. 293 ust. 1 POŚ (ochrona środowiska) uzasadnia zatem wymierzenie sankcji w sposób unormowany w tym przepisie.

Nie można pominąć, że ww. stanowisko Trybunału jest jednak dyskusyjne i nie uwzględnia wszystkich okoliczności, związanych w wystąpieniem naruszenia z art. 293 ust. 1 POŚ, w tym np. braku uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów ze względu na nieterminowe jej wydanie przez organ.

W odniesieniu natomiast do administracyjnej kary pieniężnej z art. 9xb pkt 2 UCPG Trybunał orzekł, iż „Art. 9xb pkt 2, art. 9zc ust. 1 oraz art. 9zf (…) [UCPG – przyp. aut.], w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. do 8 sierpnia 2022 r., w zakresie, w jakim przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o powołanej ustawy, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 20, art. 22, art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.”[5]

Należy zauważyć, że stanowisko prezentowane w powyższym orzeczeniu nie jest odosobnionym poglądem TK. W wyroku z 1.07.2014 r. (sygn. SK 6/12) TK wskazał na niekonstytucyjność wymierzenia sankcji administracyjnej w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności czynu (naruszenia), stwierdzając, że „/…/ co do zasady, jest to kwestia wyboru ustawodawcy, zwłaszcza gdy chodzi o delikt administracyjny oraz wykroczenie, między którymi granica nie jest ostra, Trybunał podkreślał jednak, że swoboda ustawodawcy w tym zakresie nie jest nieograniczona, lecz ma granice wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego, ochrony praw i wolności jednostek, zasady równości oraz zasady proporcjonalności [podkr. aut.] /…/”[6].

Orzeczenie powyższe dotyczyło nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu. TK orzekł, że „Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody /…/ w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.”

W świetle powyższych rozstrzygnięć wątpliwości budzi stanowisko TK o konstytucyjności mechanizmu obliczania opłaty podwyższonej, który nie tylko prowadzi do jej wymierzenia w znacznej wysokości (często w stanach faktycznych, gdzie nie dochodzi do naruszenia, czy nawet zagrożenia dla środowiska). Nadto, opłata podwyższona jest sankcją, w odniesieniu do której ustawodawca nie unormował wprost sposobu jej limitowania i kwestii związanych z okolicznościami, w jakich doszło do naruszenia, mogącymi uzasadniać brak jej wymierzenia.

Na konieczność natomiast uwzględniania przyczyn, ze względu na które doszło do naruszenia uwagę zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów, w której wskazał, że „/…/ stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP).”[7] Stanowisko NSA wpisuje się zatem w tę linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, wskazującą na bezzasadność automatycznego wymierzania sankcji administracyjnej, bez badania okoliczności naruszenia.

 


[1] Por. E. Żelasko-Makowska, Sankcje administracyjne, PPP 2017, nr 1, s. 92-100.

[2] Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.) [dalej: POŚ].

[3] Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 z późn. zm.) [dalej: UCPG].

[4] Wyrok TK z 10.09.2020 r., K 13/18, LEX nr 3050629.

[5] Wyrok TK z 20.12.2022 r., SK 66/21. Do dnia publikacji nie zostało udostępnione uzasadnienie tego wyroku.

[6] Wyrok TK z 1.07.2014 r., SK 6/12, OTK-A 2014, nr 7, poz. 68.

[7] Uchwała NSA(7w) z 12.12.2011 r., II OPS 2/11, ONSAiWSA 2012, nr 2, poz. 22.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Autorzy artykułu

Joanna Kostrzewska

Partner, radca prawny w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, specjalizuje się w prawie administracyjnym ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego

Dagmara Czajka

Radca prawny w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, specjalizuje się w prawie administracyjnym ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego

Więcej z Wokandy §

Wydarzenia PDS

  • Brak nadchodzących wydarzeń
Więcej wydarzeń

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj