Czy komisja rewizyjna może kontrolować spółki prawa handlowego, których udziałowcem jest gmina?

Sądy administracyjne niejednolicie podchodzą do zakresu podmiotowego działań komisji rewizyjnej rady gminy, co szczególnie dostrzegalne jest w przypadku spółek z udziałem gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: „WSA) prawomocnym wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. III SA/Gl 635/21 w sprawie ze skargi wojewody na uchwałę rady miasta w przedmiocie przeprowadzenia kontroli przez komisję rewizyjną stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Stan faktyczny i prawny sprawy

Wojewoda zaskarżył uchwałę rady miasta w sprawie przeprowadzenia kontroli przez komisję rewizyjną do WSA w Gliwicach. W skardze wniósł o częściowe stwierdzenie jej nieważności, ponieważ podjęta została ona z rażącym naruszeniem prawa. Jak stwierdził organ nadzoru, niemożliwe jest przeprowadzenie przez komisję rewizyjną kontroli w spółce prawa handlowego, nawet jeżeli miasto posiada 100% udziałów w tej spółce. Podmioty jakie mogą podlegać jej kontroli wymienia enumeratywnie art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, są nimi: wójt, gminne jednostki organizacyjne, oraz jednostki pomocnicze gminy. Komisja rewizyjna jest jedynie aparatem przy pomocy którego rada ma kontrolować wyżej wymienione podmioty. Wojewoda stwierdził także, że o ile zakres przedmiotowy zadań wykonywanych przez komisję jest nieograniczony, to katalog podmiotów wobec których komisja może działać pozostaje zamknięty.

Osobną kwestią jest zaliczenie spółki prawa handlowego, jaką jest spółka z.o.o. do gminnych jednostek organizacyjnych, co już z językowego punktu widzenia jest niemożliwe. Na potwierdzenie tego stanowiska organ nadzoru przywołał wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Ol 433/15, w którym sąd stwierdził, że „żaden przepis prawa nie uprawnia organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji władczych do bezpośredniego ingerowania w działalność spółki, funkcjonującej według zasad cywilnoprawnych. Gmina może wpływać na losy założonej spółki i kierunki jej rozwoju tylko jako udziałowiec, w granicach przysługujących jej z tego tytułu praw.” Wojewoda stwierdził także, że ważną rolę przy interpretacji przepisów na które się powołał pełni naczelna zasada prawa administracyjnego, jaką jest zakaz domniemania kompetencji, zgodnie z którym normy kompetencyjne należy interpretować w sposób ścisły i literalny.

Miasto w odpowiedzi na skargę stwierdziło, że nie podziela poglądu organu nadzoru. Na poparcie swojego stanowiska przytoczyło fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 657/19, w którym stwierdzono, że „spółki prawa handlowego, których jedynym właścicielem jest gmina, mają szczególny charakter, ponieważ podstawowym celem ich powołania (utworzenia) jest realizacja określonych zadań gminy, a nie przynoszenie zysku. Dlatego też przepisy ustawy o samorządzie gminnym w odniesieniu do tych spółek są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów kodeksu spółek handlowych. To zaś uzasadnia kompetencje kontrolne rady gminy nad tego rodzaju spółkami, ponieważ rada gminy musi posiadać kompetencje kontrolne w stosunku do wszelkich jednostek organizacyjnych, za pomocą których gmina realizuje spoczywające na niej zadania. […] Z tego względu spółki, których jedynym właścicielem jest gmina niewątpliwie mieszczą się w pojęciu gminnych jednostek organizacyjnych pomimo tego, że posiadają odrębną od gminy osobowość prawną”.

Stanowisko sądu

Jak zaznaczono na wstępie WSA w Gliwicach przychylił się jednak do stanowiska Wojewody. Sąd w odniesieniu do argumentacji przestawionej przez radę miasta stwierdził po pierwsze, że u.s.g. nie stanowi przepisów szczególnych w odniesieniu do przepisów o spółkach prawa handlowego, których jedynym właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego. Takimi przepisami są te zawarte w ustawie o gospodarce komunalnej. Po drugie, to rada gminy decyduje o wyborze formy gospodarki komunalnej, a gdy wybierze spółkę prawa handlowego, to w konsekwencji, zgodnie z przepisem art. 10a ww. ustawy musi działać w takiej spółce rada nadzorcza, do której stosuje się przepisy kodeksu spółek handlowych i to ona odpowiada za nadzorowanie  takiej spółki. Oczywistą konsekwencją zatem jest brak możliwości kontroli takiej spółki przez komisję rewizyjną, która jest ciałem wewnętrznym rady, a kompetencje komisji są pochodną kompetencji samej rady. Sąd podkreślił również znaczenie zasady, w myśl której normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, bez możliwości stosowania ich rozszerzającej wykładni.

Podsumowanie

Przywołany prawomocny wyrok WSA w Gliwicach stanowi kolejny głos w dyskusji o zakresie działalności kontrolnej komisji rewizyjnej rady gminy. Wydaje się, że bez interwencji ustawodawczej spór ten nie zostanie ostatecznie przycięty, a w przyszłości nadal pojawiać się będą rozbieżne orzeczenia sądów administracyjnych w tym zakresie