Naczelny Sąd Administracyjny o „kierunkach działania wójta”

Rada gminy nie może uchwałą kierunkową zobowiązać wójta do realizacji konkretnego zadania, może natomiast wyznaczać cele jego działań.

Po raz kolejny na naszym portalu pochylamy się nad tematyką uchwał wydawanych przez organy stanowiące i kontrolne gmin na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.), [dalej: u.s.g.]. Są to tak zwane „uchwały kierunkowe”. Pisaliśmy o nich już w artykułach:

https://prawodlasamorzadu.pl/2018-04-11-wytyczne-dla-wojta

https://prawodlasamorzadu.pl/2020-07-22-co-mozna-nakazac-wojtowi-w-ramach-okreslenia-kierunkow-jego-dzialania

Tym razem w wyroku z dnia 2 września 2022 r. sygn. III OSK 2900/21, przedmiotowym zagadnieniem zajął się Naczelny Sąd Administracyjny [dalej: NSA].

Stan faktyczny

Rada Miasta Krakowa [dalej także: Rada] podjęła uchwałę w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa [dalej także: Prezydent] dotyczących prowadzenia działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie profilaktyki ciąż wśród nastolatek, chorób przenoszonych drogą płciową, w tym profilaktyki HIV. Podstawą prawną wydania tego aktu był wspomniany już wyżej art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.. Prezydent został zobowiązany przez radę do podjęcia […] wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań, polegających na prowadzeniu działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie profilaktyki ciąż wśród nastolatek […].

Wojewoda Małopolski [dalej: Wojewoda] w postępowaniu nadzorczym stwierdził nieważność wskazanej uchwały, uznając ją za niezgodną z obowiązującym prawem.

Postępowanie przed sądem I instancji

Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [dalej także: WSA]. W uzasadnieniu skargi Rada podniosła, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej jej właściwości należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Podkreśliła przy tym, że uchwała w tym zakresie powinna mieć wyłącznie charakter programowy, intencyjny, wytyczający ogólne zasady postępowania. Zaznaczyła też, że w uchwale została wskazana jedynie konieczność podjęcia przez Prezydenta działań mających związek ze sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a treść aktu zawierała jedynie wskazówki oraz strategię działania, bez narzucania sposobu ich realizacji.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę stwierdził, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze było zgodne z prawem, a Rada, podejmując wskazaną uchwałę, działała z przekroczeniem kompetencji przyznanych jej ustawą. Organ nadzoru podkreślił także, że treść uchwały zobowiązywała Prezydenta, do podjęcia konkretnych działań, co niezgodne jest z dyspozycją wskazanego jako podstawa prawna przepisu.

WSA w Krakowie uwzględnił skargę Rady. W uzasadnieniu przytoczył wyrok NSA z 19 września 2017 r., sygn. II GSK 3514/15, na podstawie którego stwierdził, że powszechnie przyjmowanym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem jest prawo rady gminy do stanowienia w formie uchwały o kierunkach działania organu wykonawczego, jednak nie można powołując się na nie wyrażać poleceń dot. konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Uchwała będąca przedmiotem postępowania nadzorczego w ocenie WSA nie wskazywała organowi wykonawczemu gminy konkretnych sposobów realizacji postulatów w niej zawartych. Sąd zwrócił także uwagę, że dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia nadzorczego nie ma znaczenia, że Rada skonkretyzowała i zindywidualizowała rodzaj działalności informacyjnej i edukacyjnej, ponieważ uchwała kierunkowa nie będąca wystarczająco konkretna pozbawiona byłaby sensu normatywnego. Ponadto WSA stwierdził, że zawarcie warunku dot. „wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych” działań nie wkracza w zakres kompetencji organu wykonawczego.

Wyrok NSA

Od wyroku WSA skargę kasacyjną do NSA wniósł Wojewoda. Zarzucił on kwestionowanemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. wyrażającą się w przyjęciu, że uchwała Rady Miasta Krakowa podjęta na podstawie ww. przepisu stanowi uchwałę kierunkową, gdy w istocie dotyczy ona podjęcia przez Prezydenta Miasta Krakowa Konkretnych czynności. Kolejnym zrzutem było naruszenie ww. przepisu w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że obowiązujące regulacje prawne dopuszczają do podejmowania przez organy stanowiące gmin „uchwały warunkowe”, tj. w tym przypadku opatrzone dodatkowymi obostrzeniami takimi jak: wszelkie możliwe, konieczne i prawnie dopuszczalne, co nie znajduje w ocenie Wojewody podstaw w obowiązujących przepisach prawa. Skarżący kasacyjnie zarzucił także powiązane z powyższymi zarzutami naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna była zasadna. Skład orzekający w uzasadnieniu przedstawił analizę wzajemnych relacji i kompetencji organu stanowiącego i kontrolnego oraz wykonawczego gminy, a następnie stwierdził, że: wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie może tym samym ograniczyć się li tylko do możliwych kontekstów językowych zwrotu "stanowienia o kierunkach jego działania", lecz musi uwzględniać również dyrektywy wykładni systemowej, co winno obejmować wskazany wyżej zespół przepisów określających ustrój gminy i jej organów oraz ich wzajemne powiązania i relacje prawne. Z zawartego w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zwrotu "stanowienie o kierunkach jego działania" wynika, iż uchwała rady gminy adresowana do wójta nie może dotyczyć konkretnej sprawy i wskazania sposobu jej załatwienia, tj. określenia skonkretyzowanego zadania, które wójt winien załatwić. Przepis posługuje się pojęciem stanowienia o kierunkach działania, co należy odczytywać jako określanie przez radę ogólnych, generalnych i strategicznych w danym okresie celów (a nie zadań) działania wójta, które pozostają w zakresie właściwości gminy, znajdują aktualnie lub mogą w przyszłości znaleźć źródła finansowania w budżecie gminy. Na przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie zwrotu "stanowienia o kierunkach działania" nie można więc spoglądać jako na źródło kompetencji rady miasta względem prezydenta, gdyż jest to raczej przepis zapewniający i stanowiący podstawę koordynacji działań obu organów gminy podejmowanych z inicjatywy rady.

NSA wskazał także na różnicę w pojęciach „zadania” i „celu”, która w jego ocenie kluczowa jest do prawidłowego zrozumienia kompetencji rady gminy. Nauka prawa wskazuje, że celem jest pewien postulowany stan rzeczy, pewne wyobrażenie kształtu przyszłości pozostające w zakresie właściwości organu. Zadanie z kolei będzie rozumiane jako postępowanie zmierzające do realizacji określonego jednostkowego obowiązku (celu). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., w zakresie zwrotu „stanowienia o kierunkach działania” należy interpretować jako uprawnienie do wyznaczania wójtowi (burmistrzowi lub prezydentowi miasta) celów jego działania pozostających w zakresie właściwości działania gminy i obu organów. Przepis ten nie może być zatem podstawą do nakładania na wójta obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania, połączonego np. ze sposobem czy terminem jego realizacji. NSA wskazał przy tym, że wójt nie jest organem wykonawczym rady gminy i nie jest w związku z tym zobowiązany do wykonywania jej poleceń służbowych czy dyrektyw odnoszących się do konkretnej sprawy. Uchwała Rady Miasta Krakowa nakładała na Prezydenta Miasta Krakowa skonkretyzowany obowiązek podjęcia wszelkich, możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań polegających na prowadzeniu działalności informacyjnej w zakresie profilaktyki […], a zatem naruszyła dyspozycję przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.

Podsumowanie

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w przedmiotowej sprawie powinien być cenną wskazówką interpretacyjną dla organów stanowiących JST zamierzających podejmować uchwały o kierunkach działania organów wykonawczych.