Drogi wewnętrzne zamiast publicznych w planach miejscowych

W najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzega się, że wyznaczanie przez gminy w planach miejscowych dróg wewnętrznych na nieruchomościach prywatnych, realizujących w rzeczywistości cele dróg publicznych stanowi naruszenie prawa, którym jest nadużycie władztwa planistycznego przez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości przy wyważaniu interesu indywidualnego i interesu publicznego, co w konsekwencji prowadzi do nieuzasadnionego przerzucania na jednostkę skutków realizacji celu publicznego.

Praktyka napiętnowana przez ETPC  

Coraz częstsza w ostatnim czasie stała się praktyka gmin wyznaczania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego [dalej: plan miejscowy, MPZP] dróg wewnętrznych na nieruchomościach prywatnych. Stanowi to praktykę napiętnowaną w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka już kilkanaście lat temu[1]. W ówczesnej praktyce nie wskazywano jednak w planach miejscowych, czy wyznaczane drogi mają charakter publicznych, czy wewnętrznych, co powodowało w praktyce wątpliwości odnośnie do ich statusu. Obecnie w planach miejscowych wprost wskazuje się, że wyznaczane drogi są drogami wewnętrznymi. Co więcej, wyznacza się sieć dróg wewnętrznych do obsługi dużych osiedli mieszkaniowych, w tym do obsługi terenów o funkcji usługowej. W ten sposób wykorzystując nieruchomości prywatne konstruuje się system komunikacji dla określonego obszaru. Powoduje to złudne, pozorne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianej na gruntach tylko prywatnych daje prawo do korzystania z nich przez ogół użytkowników, w tym inne osoby niż właściciele drogi wewnętrznej.

Sądy administracyjne dostrzegają wadliwość planów miejscowych

Sądy administracyjnej dostrzegają jednak, że nie może być tak, iż prywatne działki gruntu przeznaczane są pod drogi wewnętrzne podczas, gdy z uwagi na ich położenie i połączenia z drogami publicznymi pełnią one w istocie funkcje dróg publicznych, bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania, co stanowi w istocie faktyczne wywłaszczenie (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r.; sygn. akt II OSK 3314/14, wyrok NSA z dnia 21 września 2017r., sygn. II OSK 98/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 482/19, wyrok NSA z dnia 5 listopada 2019r., sygn. II OSK 3176/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Kr 33/20; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. II SA/Kr 904/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2022r., sygn. II SA/Kr 463/22, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 września 2022 r., sygn. II SA/Kr 705/22; publ. CBOSA).

Sądy podkreślają, że omawiana praktyka prowadzi do przerzucania obowiązków gmin na właścicieli gruntów prywatnych, gdyż jak wynika z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych [dalej: u.d.p.] budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku, do właściciela tego terenu.

Sądy zauważają również, że omawiana praktyka stanowi próbę obejścia przepisów przyznających rekompensatę za utratę prawa własności. Należy wskazać, że w świetle art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe) z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które z mocy prawa przechodzą odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Tego rodzaju odszkodowanie nie przysługuje, gdy działki gruntu są przeznaczone w planie miejscowym pod drogi wewnętrzne.  

WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 9 września 2022 r., sygn. II SA/Kr 705/22 podkreślił, że „Nie jest bowiem dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg niepublicznych (wewnętrznych). Co więcej, organ nie posiada żadnych środków prawnych, żeby utrzymanie takiej drogi wymusić na właścicielu przedmiotowej działki. Miejscowy plan powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 109/11). Jednakże owa możliwość oznaczać musi dostateczną pewność planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) i nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właściciela nieruchomości, na której układ ten ma być zrealizowany’.

Drogi wewnętrzne zamiast publicznych

Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogami wewnętrznymi są natomiast, zgodnie z art. 8 ust. 1 tejże ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe.

Kluczowe znaczenie ma fakt, czy droga określona w planie miejscowym jako droga wewnętrzna, z praktycznego punktu widzenia, nie będzie pełniła roli drogi publicznej. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 9 listopada 2021r., sygn. IV SA/Po 602/21 wskazał, że wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek określania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, w zakresie wytyczania nowych lub korekty przebiegu istniejących dróg ma zasadniczo za swój desygnat we władczym kształtowaniu sieci dróg publicznych, ewentualnie także dróg wewnętrznych, ale tylko tych zlokalizowanych na nieruchomościach publicznych (przede wszystkim gminnych), a już nie na nieruchomościach prywatnych. W innych orzeczeniach sądy nie negują całkowicie dopuszczalności ustanawiania dróg wewnętrznych w planie miejscowym na nieruchomościach prywatnych, jednak wskazują, iż wykładnię przepisów należy odnosić indywidualnie do specyfiki rozważanej sprawy, tak aby nadanie statusu dróg wewnętrznych nie było wadliwe i nadmiernie nie ingerowało w prawa właścicieli nieruchomości, na których drogi mają być zlokalizowane. Sądy akcentują, że drogi wewnętrzne nie mogą stanowić podstawowego składnika systemu komunikacji przewidzianego w planie miejscowym. Podkreślają również, że rolą dróg wewnętrznych nie jest przejmowanie części ruchu z dróg publicznych, ale zapewnienie dostępu do nieruchomości z tych dróg (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2019r., sygn. IV SA/Wa 1315/19, orzeczenie nieprawomocne).

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 7 sierpnia 2019r. (sygn. II SA/Po 482/19) wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, że zadaniem własnym gminy jest sprawne zorganizowanie komunikacji na terenie podległym jej kompetencji, a wyznaczanie dróg wewnętrznych na działkach prywatnych nie gwarantuje osiągnięcia celów w postaci zapewnienia możliwości realizowania obsługi komunikacyjnej określonych terenów, bowiem na takie wykorzystanie terenu, nadal konieczne jest uzyskanie zgody właściciela działek.

Sądy podkreślają, że ustalenie w planie miejscowym obsługi komunikacyjnej terenów budowlanymi drogami wewnętrznymi nie oznacza, że obsługa komunikacyjna została zagwarantowana. Takiej gwarancji nie daje bowiem wyznaczenie drogi wewnętrznej na działkach prywatnych właścicieli jako, że przeznaczenie w miejscowym planie określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy nie nakłada bowiem obowiązku realizacji wskazanych w nim inwestycji. Osoba trzecia chcąca korzystać z takiej drogi wewnętrznej musi uzyskać zgodę właściciela np. poprzez ustanowienie służebności przejazdu.

Podsumowanie

Praktyka ujmowania dróg wewnętrznych zamiast publicznych na nieruchomościach prywatnych w planach miejscowych, może skutkować nieważnością zapisów planu miejscowego.  

[1] Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007r. w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05).