Usuwanie odpadów cz. I – jak przymusić posiadacza odpadów do ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego?

Obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, ciąży na posiadaczu odpadów[1]. Jest to obowiązek powstający z mocy prawa i z zasady winien być wykonany bez ingerencji organu administracji, a także bez zbędnej zwłoki, tj. najszybciej jak to możliwe. Niestety przepis prawa to jedno, a w praktyce często bywa różnie.

Podmiot zobowiązany

Obowiązanym do usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, jest tzw. posiadacz odpadów. Posiadaczem odpadów, zgodnie z definicją ustawową, jest (1) wytwórca odpadów lub (2) inna osoba będąca w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości jest władający powierzchnią ziemi, czyli przede wszystkim właściciel danej nieruchomości[2].

Wprowadzone w ustawie domniemanie powoduje, że z zasady, odpowiedzialnym za usunięcie nielegalnie zalegających odpadów z nieruchomości, będzie jej właściciel, i to niezależnie od tego, czy to on faktycznie ponosi odpowiedzialność za nielegalne umieszczenie odpadów na swojej nieruchomości. Od obowiązku usunięcia odpadów właściciel nieruchomości może uchylić się poprzez wykazanie, że odpowiedzialność za odpady zalegające na nieruchomości ponosi inny, konkretny podmiot. Konieczne jest zatem wyraźne wskazanie na innego posiadacza odpadów.

Obowiązek usunięcia odpadów

Posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Wynika to bezpośrednio z regulacji zawartej w art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Za miejsce nieprzeznaczone do składowania lub magazynowania odpadów – w świetle braku definicji ustawowej – uznaje się odpowiednio miejsca niebędące przystosowanymi do tego celu obiektami budowlanymi, oraz miejsca, dla których nie wydano decyzji administracyjnej, określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów[3]. Z takich miejsc posiadacz odpadów winien usunąć odpady niezwłocznie, a zatem w najszybszym możliwym czasie, bez wezwania ze strony organu administracji.

Jednocześnie, ustawa przewiduje sytuację, w której posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady (dotyczy to zatem przypadków, w których obalone zostało domniemanie uznające za posiadacza odpadów władającego powierzchnią ziemi). W takim przypadku, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, przy czym władającemu powierzchnią ziemi przysługuje od posiadacza odpadów wynagrodzenie za udostępnienie nieruchomości (art. 26 ust. 4 i 5).

Pomimo ustanowionego obowiązku usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, niejednokrotnie zdarza się, że obowiązek ten nie jest wykonywany, a odpady zalegają na nieruchomości przez wiele miesięcy, a nawet lat. Aby zapobiegać takiej sytuacji, ustawodawca przewidział możliwość podjęcia przez organy administracji wobec posiadaczy odpadów niewykonujących samodzielnie obowiązku usunięcia odpadów, dodatkowych działań, mających na celu doprowadzenie do wykonania tego obowiązku.

Decyzja nakazująca usunięcie odpadów

Pierwszym krokiem, jaki przewiduje w powyższym przypadku regulacja ustawy o odpadach, jest wydanie decyzji nakazującej usunięcie odpadów.

Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy, w sytuacji nieusunięcia odpadów przez posiadacza, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W decyzji tej określa się w szczególności: (1) termin usunięcia odpadów, (2) rodzaj odpadów, oraz (3) sposób usunięcia odpadów (art. 26 ust. 6).

Powyższej decyzji nie wydaje się w dwóch sytuacjach:

1. w przypadku gdy ze względu na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska konieczne jest niezwłoczne usunięcie odpadów – powyższa sytuacja objęta jest regulacją szczególną zawartą w art. 26a ustawy, przewidującą nieco inny tryb działania organu; oraz
2. gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami – obowiązek usunięcia odpadów wynika już bezpośrednio z powyższych decyzji, zatem nie ma konieczności wydawania decyzji odrębnej w tym przedmiocie.

W każdej innej sytuacji, organ administracji, którym co do zasady jest wójt, burmistrz, prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce składowania lub magazynowania odpadów[4] – jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów.

Adresatem decyzji winien być posiadacz odpadów, odpowiedzialny za usunięcie odpadów. W przypadku większej liczby podmiotów, będących posiadaczami odpadów, decyzja wydawana jest w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami zalegającymi w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie[5] (art. 26 ust. 3a ustawy).

Posiadacze odpadów będący adresatami decyzji nakazującej usunięcie odpadów, mogą wnieść od niej odwołanie do organu wyższego stopnia, którym w opisywanej sytuacji będzie co do zasady Samorządowe Kolegium Odwoławcze[6].

Zaznaczyć należy, że właściwy organ może zmienić, bez odszkodowania, sposób wykonania decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Dotyczy to przypadku gdy wykonanie decyzji w sposób w niej wskazany okaże się niemożliwe lub może stwarzać zagrożenia dla życia, zdrowia lub środowiska lub inny sposób wykonania jest bardziej racjonalny ze względu na wymagania ochrony środowiska lub ze względów ekonomicznych przy zachowaniu właściwego poziomu ochrony życia, zdrowia ludzi i środowiska. W świetle powyższego, elementy decyzji, które przede wszystkim (choć nie wyłącznie) mogą ulec zmianie, to termin oraz sposób usunięcia odpadów.

Egzekucja administracyjna

Samo wydanie decyzji nakazującej usunięcie odpadów, może w dalszym ciągu nie doprowadzić do wykonania przez posiadacza odpadów tego obowiązku. W takiej sytuacji, decyzja ostateczna może stanowić podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego i wszczęcia postępowania egzekucyjnego w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji[7]. W sytuacji zatem, gdy posiadacz odpadów nie wykonał wyznaczonego obowiązku w terminie wskazanym w decyzji, nakaz usunięcia odpadów może być egzekwowany na podstawie przepisów o egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Praktyka dowodzi, że nierzadko dopiero sięgnięcie do powyższego rozwiązania, często pomijanego przez organy administracji, pozwala zapewnić skuteczne usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z tego względu, w kolejnych artykułach szerzej przybliżymy temat egzekucji administracyjnej w kontekście decyzji nakazującej usunięcie odpadów.

[1] Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. 2022 poz. 699).

[2] art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. 2022 poz. 2556).

[3] Por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt: II SA/Gd 204/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt: II SA/Wr 841/18.

[4] Wyjątek w tym zakresie przewiduje art. 26 ust. 3 ustawy o odpadach, zgodnie z którym „Nakaz usunięcia odpadów, o którym mowa w ust. 2, z terenów zamkniętych oraz z nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu – wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska”.

[5] Więcej na temat solidarnej odpowiedzialności posiadaczy odpadów za wykonanie obowiązku ich usunięcia w kolejnych artykułach na portalu prawodlasamorządu.pl

[6] W przypadku gdy decyzję w I instancji wydawał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, właściwym organem odwoławczym będzie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

[7] Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. 2022 poz. 479).