Choć od wprowadzenia do Kodeksu postępowania administracyjnego[1] przepisów dotyczących zasad nakładania (wymierzania) administracyjnych kar o charakterze pieniężnym upłynęło już kilka lat to regulacje te, zwłaszcza w kontekście relacji z uregulowaniami zawartymi w innych aktach prawnych, rodzą liczne wątpliwości i to o fundamentalnym wręcz znaczeniu.

Podstawowe z nich dotyczą zakresu zastosowania przepisów Działu IVa KPA determinowanego przyjętą definicją kar pieniężnych. Z przepisu art. 189 b KPA wynika, że za karę pieniężną uznaje się wymierzane przez organy administracji sankcje o charakterze pieniężnym za naruszenia nakazów bądź zakazów wynikających z norm prawa administracyjnego. Za administracyjne kary pieniężne uznać należy każdy rodzaj przewidzianej przez ustawodawcę dolegliwości o charakterze pieniężnym bez względu na to, czy ustawodawca określi dany rodzaj sankcji wprost mianem kary pieniężnej, opłaty sankcyjnej, opłaty podwyższonej, czy w jeszcze inny sposób.

Szczególna wątpliwość dotyczy przypadków, w których prawodawca posługuje się określeniem „opłaty”. Określenie to ma w polskim prawodawstwie różne  znaczenia. W znaczeniu podstawowym za opłaty uznaje się  świadczenia  o charakterze pieniężnym, stanowiące, podobnie jak zobowiązania podatkowe, rodzaj zobowiązania o charakterze publiczno-prawnym, jednak w przeciwieństwie do zobowiązań podatkowych mającego   charakter  ekwiwalentny. Stanowią one  swoisty ekwiwalent za określone świadczenie np. za korzystnie w określony sposób ze środowiska, czy możliwości  odprowadzania  wód deszczowych i roztopowych,  umożliwienie dostępu do określonych dóbr np. takich, jak zasoby  naturalne, w tym naturalne zasoby  wód itd.  Możliwość korzystania z określonych zasobów, bądź dostęp  do nich uzależnia się niekiedy od uzyskania odpowiedniego zezwolenia wydanego przez  właściwy organ administracji publicznej. W przypadku korzystania z określonych zasobów bez zezwolenia, bądź z jego naruszeniem, ustawodawca przewiduje szczególne opłaty określane np. jako opłaty podwyższone. Mają one wówczas charakter wymierzonej przez organ administracji sankcji  pieniężnej wskutek dopuszczenia się naruszenia określonych norm  prawa administracyjnego. Stanowią one wówczas  rodzaj kary pieniężnej w rozumieniu art. 189b KPA. Konstytucyjność takich regulacji, jako przewidujących wyjątkowo wysokie kary, w sposób oderwany od okoliczności w jakich dany podmiot dopuścił się naruszenia prawa, były już przedmiotem rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia ich zgodności z aktem najwyższym rangą tj. z Konstytucją.

Kwestia ewentualnej konstytucyjności jest jednak sprawą w pewnym sensie niezależną od możliwości stosowania w takich przypadkach Działu IVa KPA.  Nie powinno jednak budzić wątpliwości  że  celem  dla którego wprowadzono Dział IVa do KPA było właśnie doprowadzenie do nakładania kar sprawiedliwych, adekwatnych do charakteru i okoliczności naruszeń  prawa i ich  konsekwencji, zapewniając spełnienie kryteriów  wymaganych w demokratycznym państwie prawa. 

Przepisy KPA, jako ustawy o charakterze kodeksowym mają charakter ogólnych, których stosowanie powinno następować we wszystkich przypadkach, w których prawodawca przewidział stosowanie sankcji  o charakterze pieniężnym, bez względu na to, czy określone ustawy przewidujące ten rodzaj kary odsyłają do KPA i to   niezależnie od tego, czy przepisy sankcyjne zostały wprowadzone do obrotu prawnego przed nowelizacją KPA, czy też w terminie późniejszym.  Wyłącznie zakres pojęcia „kara pieniężna”, o którym mowa w KPA przesądza o obligatoryjnym stosowaniu tych przepisów w każdym przypadku, w którym prawodawca przewidział tego rodzaju dolegliwość wymierzoną przez władzę publiczną. W każdym takim przypadku zastosowanie znajduje Dział IV KPA. Uzasadnienia dla takiego stanowiska upatrywać można choćby w art. 189a § 3 KPA, w którym wyraźnie wskazano zamknięty katalog postępowań sankcyjnych, w jakich Dział IVa KPA nie znajduje zastosowania. Są to postępowania w sprawach o nałożenie kar w trybie postępowania  w sprawach o wykroczenie, odpowiedzialności dyscyplinarnej, podatkowej lub z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Ewentualne dalsze ograniczenia co do  stosowania Działu IV KPA każdorazowo wymagają zatem wyraźnego wskazania ustawowego.

Podsumowując: regulacje dotyczące nakładania kar pieniężnych przez władze administracyjne zawarte zostały w pierwszej kolejności w KPA, a następnie w ustawach szczegółowych, które mogą w pewnym zakresie odsyłać także do innych uregulowań, co następuje najczęściej w odniesieniu do ustawy Ordynacja podatkowa. Każdorazowo zatem interpretowanie przepisów sankcyjnych musi uwzględniać ogólne reguły interpretacyjne, z odwołaniem się do których pod uwagę należy brać uregulowania  Działu   IVa KPA, przepisy  ustaw szczegółowych, na mocy art. 189a § 2 KPA ograniczać mogących zakres zastosowania regulacji wyrażonych w KPA, oraz  przepisy ustaw do których odsyłają ustawy szczegółowe,  jak np. w przypadku u.c.p.g., która odsyła do Ordynacji podatkowej, jednak wyłącznie w ograniczonym zakresie, a więc w odniesieniu do już nałożonych kar pieniężnych.

[1] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz.U. 2022 poz. 2000 (dalej: KPA).