Niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, za jaki należy uznać zarządzenie w przedmiocie ustalenia cen i opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych, stanowiącego warunek jego wejścia w życie, świadczy o istotnym naruszeniu prawa.

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (sygn. I SA/Op 546/21) uznał skargę Prokuratora Rejonowego na zarządzenie Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia cen i opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych, uznając nieważność zaskarżonego zarządzenia.

Skarga Prokuratora

Prokurator skargą wniósł o stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia, zarzucając mu rażące naruszenie art. 4 ust. 1 mówiącego o wejściu w życie aktów normatywnych po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia oraz art. 13 pkt 2 wymieniającego akty podlegające publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ustaw, z uwagi na zaniechanie ogłoszenia zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Zdaniem Prokuratora zarządzenie to stanowiło akt prawa miejscowego i tym samym mieściło się w ustalonym w przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał m.in., że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienie to organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek, co uczyniła Rada Miasta, powierzając w uchwale Prezydentowi uprawnienie do ustalenia cennika usług za korzystanie z cmentarza komunalnego na terenie miasta.

Brak publikacji zarządzenia, w opinii Prokuratora stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ nie może wiązać adresatów zawartych norm i musi skutkować jego nieważnością.

Nieważność uchwały Rady Miasta

Prokurator Rejonowy już wcześniej skierował skargę do WSA w Opolu w zakresie uchwały Rady Miasta w sprawie powierzenia Prezydentowi uprawnienia do ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń znajdujących się na cmentarzach komunalnych, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, gdyż w tym akcie również brakowało adnotacji o ogłoszeniu jej w Dzienniku Urzędowym Województwa.

WSA w Opolu prawomocnym wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r. (sygn. II SA/Op 459/19) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Stanowisko Prezydenta Miasta

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, powołując się, na fakt uchylenia zaskarżonego zarządzenia nowym zarządzeniem. Podniósł również, że skarga Prokuratora została w całości uwzględniona w trybie autokontroli. W ocenie Prezydenta utrata mocy przez zaskarżone zarządzenie z dniem jego wejścia w życie spowodowała to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Ocena Sądu

W ocenie Sądu, pomimo podjęcia nowego zarządzenia, brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Prezydenta o umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego. Sąd przywołał w tej kwestii podgląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 194/2/44) zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie.

Świadczy to o konieczności poddania zaskarżonego zarządzenia kontroli Sądu, gdyż wydanie wyroku stwierdzającego jego nieważność znosi skutki zarządzenia od początku jego obowiązywania, dając możliwość weryfikacji czynności opartych na nielegalnym akcie.

Zdaniem Sądu Prezydent nie ma kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swego zarządzenia, ani do stwierdzenia jego niezgodności z prawem.

Sąd podzielił stanowisko Prokuratora dotyczące charakteru prawnego zaskarżonego zarządzenia, jak i skutków braku jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Sąd w uzasadnieniu podkreślił, że choć w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.[1]

Przy czym w opinii Sądu dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego, wystarczające jest uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Analiza kontrolowanego zarządzenia prowadzi zdaniem Sądu, do wniosku, że ma ono charakter aktu normatywnego oraz zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, co przemawia za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego.

Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Brak należytej publikacji zaskarżonego zarządzenia stanowi wadę powodującą konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości.

Za uzasadnione uznał Sąd zarzuty skargi, że brak publikacji zaskarżonego zarządzenia winien skutkować stwierdzeniem nieważności całego aktu z uwagi na istotne naruszenie prawa, w tym art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wprowadzającego obowiązek ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statutów województwa, powiatu i gminy. [2]

Podsumowanie

Powyższy wyrok jest kolejnym stanowiskiem sądów administracyjnych w sprawie obowiązku publikacji zarządzeń dotyczących opłat cmentarnych. Zgodzić należy się ze stanowiskiem sądów administracyjnych przemawiającym za obowiązkiem publikacji ww. zarządzeń, jako aktów prawa miejscowego, gdyż spełniają one charakter aktów prawa powszechnie obowiązującego.

 

---

[1] O czym pisaliśmy również w artykułach https://prawodlasamorzadu.pl/2021-08-20-zarzadzenie-wojta-moze-byc-aktem-prawa-miejscowego oraz https://prawodlasamorzadu.pl/2018-12-14-zarzadzenie-w-sprawie-oplat-na-cmentarzu-komunalnym-jako-akt-prawa-miejscowego

[2] O czym pisaliśmy również w artykule https://prawodlasamorzadu.pl/2020-10-19-cennik-oplat-cmentarnych-wymaga-publikacji-w-wojewodzkim-dzienniku-urzedowym