Zdalne sesje rady? Nie w statucie gminy!

Pandemia COVID-19 stawiła nowe wyzwania sprawom związanym z funkcjonowaniem administracji publicznej. Próbę odpowiedzi na nie starali się wprowadzić radni jednej z gmin, niestety nieskutecznie.

Zmiana statutu

Radni wprowadzili do statutu gminy przepis umożliwiający przeprowadzanie zdalnych sesji w brzmieniu: „W przypadku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego na części lub na całym terytorium państwa, albo stanu epidemii, albo w przypadku zagrożenia życia lub zdrowia radnych, albo mienia znacznych rozmiarów, sesja rady może odbyć się za pomocą elektronicznych środków komunikacji na odległość. Radni zabierają głos oraz głosują zdalnie. Identyfikacja radnego i potwierdzenie jego obecności następuje przy użyciu elektronicznych środków komunikacji na odległość przekazujących obraz i dźwięk. Do zwołania sesji oraz procedury głosowania stosuje się odpowiednie przepisy Statutu”.

Wojewoda Śląski, rozstrzygnięciem nadzorczym[1] stwierdził nieważność uchwały rady gminy zmieniającej w wyżej wymieniony sposób statut. Powołał się on na przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W uzasadnieniu stwierdził, że statut gminy ma określić ustrój gminy, ale wyłącznie poprzez doprecyzowanie rozwiązań ustrojowych zawartych w ustawach oraz w granicach w nich określonych. Wojewoda podkreślił, że prawidłowe procedowanie rady gminy jest możliwe tylko w przypadku fizycznej obecności radnych na sesji odbywającej się w konkretnym miejscu, przez wzgląd na zasadę jawności, którą rozumie się jako prawo obywateli do uzyskania informacji, wstępu na sesje rady oraz posiedzenia jej komisji, a także wgląd do wytworzonych dokumentów. Ograniczenia jawności mogą wynikać jedynie z ustaw, co wynika również z art. 61 Konstytucji RP. Właśnie takie ograniczenie stanowi ustawa COVID-19, pozwalając tym samym na przeprowadzanie zdalnej sesji organu stanowiącego gminy, jednak podkreślić należy, iż jest to regulacja szczególna, która nie stała się integralną częścią ustawy ustrojowej i ma zastosowanie tylko w przypadkach wskazanych w ustawie.

Postępowanie w I instancji

Gmina zaskarżyła rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej: WSA), w skardze gmina odniosła się do argumentów przedstawionych przez Wojewodę, stwierdzając że jego działanie było nieuprawnione i stanowiło naruszenie konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego. Gmina stwierdziła także że nie ma on podstawy do stwierdzenia, że u.s.g. nie daje radzie podstawy prawnej do wprowadzenia do statutu gminy przepisów o możliwości zdalnego odbywania sesji.

WSA w Gliwicach uwzględnił skargę gminy[2]. Uznał on że uchwała rady gminy nie narusza prawa w sposób wskazany w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, a podstawowe zasady prawne nie zostały naruszone. Co do zasady WSA podziela pogląd organu, że działania rady gminy mogą odbywać się jedynie w granicach określonych prawem, w ramach zawartych tam upoważnień. Podkreśla, że wykładnia przepisów dokonana przez organ była nieprawidłowa.

Skarga do NSA

Wojewoda wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA).  NSA w wyroku z dnia 14 października 2021 r. (sygn. III OSK 3979/21) stwierdził, że rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego jest zgodne z prawem i uchylił wyrok WSA w Gliwicach. Swoje rozważania NSA rozpoczął od analizy poglądów dotyczących spraw, które mogą stanowić „materię statutową”, ponieważ niejasne jest, czy mogą znaleźć się w nim jedynie kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie, czy też organ stanowiący może zawierać w tym akcie wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem danej gminy, o ile nie naruszają one przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Doktryna i orzecznictwo nie są w tej sprawie jednolite. Dominujące są dwa poglądy, pierwszy z nich można opisać słowami „dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje” – wynikałoby z niego, że tylko na podstawie wyraźnych upoważnień można rozwiązania uzupełniające lub modyfikujące treść statutu, rada gminy nie będzie więc miała całkowitej swobody w tym zakresie. Drugi pogląd mówi „co nie jest  zakazane, jest dozwolone”. Znajduje on potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (sygn. IV SA/Po 674/19), który uznał, że pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne. W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencję samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innymi słowy: samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swojego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. Podobnie WSA w Krakowie uznał, że chcąc wykazać niezgodność konkretnego przepisu statutu gminy z prawem, należy wymienić konkretny nakaz lub zakaz, który został naruszony przez kwestionowany przepis statutu[3]. Za tym poglądem stanął także NSA stwierdzając, że nie sposób akceptować jedynie tych postanowień statutu, których przedmiot został kazuistycznie wskazany w ustawie[4].

Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do poglądu, zgodnie z którym samorząd gminny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie pozostaje to w sprzeczności z przepisami ustawowymi. Nie zmienia to jednak faktu, że w opinii sądu regulacja statutowa była sprzeczna z prawem. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw i dlatego, aby umożliwić gminom funkcjonowanie ustawodawca wprowadził do porządku prawnego przepis art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19, dający możliwość zdalnego przeprowadzania obrad organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Sama transmisja i nagranie z sesji rady gminy nie są wystarczające dla zachowania zasady jawności. Sąd podkreślił także, że skoro ustawowe ograniczenie zasady jawności objęło tylko okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemiologicznego albo stanu epidemii, to statutowe ograniczenie jawności nie może być rozciągnięte także na inne przypadki, takie jak zagrożenie życia lub zdrowia radnych, bo pozostaje w kolizji z art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19.

Podsumowanie

Nie jest zgodne z prawem wprowadzenie do statutów gmin przepisów dotyczących zdalnych obrad organów stanowiących w celu zabezpieczenia ciągłości pracy na wypadek różnych okoliczności. Jedyną możliwą drogą wprowadzenia takich regulacji jest interwencja ustawodawcy.

[1] Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2020 r. nr NPII.4131.1.420.2020.

[2] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. III SA/Gl 409/20.

[3] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2007 r., III SA/Kr 625/07.

[4] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2005 r., OSK 1122/04.