Zagadnienie podziału zamówień na odbiór lub odbiór i zagospodarowanie odpadów ujawnia się zarówno na gruncie u.c.p.g. jak i P.z.p. Wskazany dualizm regulacyjny może z jednej strony generować wątpliwości prawne, a z drugiej zachęcać do rozważenia, które z rozwiązań: uchwałowe czy zamówieniowe jest bardziej optymalne.

Regulacje u.c.p.g.

Przepis art. 6d ust. 2 u.c.p.g. zgodnie z którym:

„W celu zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz wyznaczenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych rada gminy liczącej ponad 10 000 mieszkańców może podjąć uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego, o podziale obszaru gminy na sektory, biorąc pod uwagę liczbę mieszkańców, gęstość zaludnienia na danym terenie oraz obszar możliwy do obsługi przez jednego przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.”

pozostaje w ścisłym powiązaniu z przepisem art. 6d ust. 3 u.c.p.g. przewidujący, że:

„W przypadku gdy gmina jest podzielona na sektory, postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości przeprowadza się odrębnie dla każdego z wyznaczonych sektorów.”.

Przepis art. 6d ust. 3 u.c.p.g. przewiduje najistotniejszą, w ocenie Autora, konsekwencję podjęcia uchwały o której mowa w art. 6d ust. 2 u.c.p.g., tj. konieczność podziału zamówienia na odbiór albo na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych na części, których ilość i zakres odpowiada treści uchwały o której mowa w art. 6d ust. 2 u.c.p.g.[1]

Powyższe w sposób bezpośredni wiąże uchwałę z art. 6d ust. 2 u.c.p.g. z procedurą udzielania zamówienia publicznego oraz umową w sprawie zamówienia publicznego na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, w sposób trwały (w okresie obowiązywania uchwały). W ocenie Autora związek pomiędzy uchwałą podjętą w trybie art. 6d ust. 2 u.c.p.g. a sferą zamówień publicznych jest szerszy i wynika również z celu, ewentualnego ustanowienia przedmiotowej uchwały. W sposób syntetyzujący można wskazać, że założonym celem podjęcia uchwały o której mowa w art. 6d ust. 2 u.c.p.g. jest zwiększenie poziomu konkurencyjności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, poprzez umożliwienie ubiegania się przez wykonawców o „część rynku lokalnego” wyznaczonego z założenia ustawowego granicami gminy.

Atomizacja poprzez dokumenty zamówienia

Wskazane powyżej cele uchwały o której mowa w art. 6d ust. 2 u.c.p.g. są zbieżne z celami atomizacji zamówienia na potrzeby postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Mechanizm atomizacji zamówienia został przewidziany wprost w art. 91 ust. 1 P.z.p. Zgodnie z wskazanym przepisem:

„Zamawiający może udzielić zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania o udzielenie zamówienia, lub dopuścić możliwość składania ofert częściowych w ramach jednego postępowania o udzielenie zamówienia, określając zakres i przedmiot części oraz wskazując, czy ofertę można składać w odniesieniu do jednej, kilku lub wszystkich części zamówienia”.

Należy wobec powyższego wskazać, że przepis art. 6d ust. 2 u.c.p.g. nie stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 P.z.p. W szczególności zamawiający przeprowadzając postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego ma możliwość podziału zamówienia na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, również w wymiarze terytorialnym pomimo niepodjęcia uchwały o której mowa w art. 6d ust. 2 u.c.p.g. przez organ uchwałodawczy gminy.

Należy wskazać, że art. 6d ust. 2u.c.p.g., jak również nieobowiązywanie uchwały o której mowa w art. 6d ust. 2 u.c.p.g. na obszarze gminy, która udziela zamówienia, nie wyłącza podziału zamówienia na odbiór albo odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, również z wykorzystaniem innych czynników atomizacji. Przykładowo KIO w wyroku z dnia 12 października 2020 r., KIO 2350/20, Izba potwierdziła możliwość podziału zamówienia na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z wykorzystaniem kryterium frakcji odpadów. Jak wskazała Izba „Istota sporu sprowadzała się do tego, czy Zamawiający z zakresu przedmiotu zamówienia mógł wyłączyć określone frakcje, jak miało to miejsce w przedmiotowym stanie faktycznym. W ocenie Izby, generalnie brak jest przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, jak i przepisu Pzp, który zakazywałby Zamawiającemu takich działań. Odnosząc się do wskazywanego na rozprawie przez Odwołującego przepisu dotyczącego podziału gminy na sektory, w ocenie Izby nie oznacza to, że nie jest możliwy inny podział zamówienia także na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, w konsekwencji wyłączenie określonych frakcji w ramach tego podziału. Przywołany art. 6 d ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku miał na celu przeciwdziałanie monopolizacji gminy, tj. odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy przez jeden podmiot. Podobnie przepisy w zakresie tzw. PSZOKU, czy też nieruchomości niezamieszkałych nie oznaczają, że nie jest możliwy inny podział zamówienia także na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, w konsekwencji wyłączenie określonych frakcji w ramach tego podziału. W konsekwencji, skoro nie ma przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, a niewątpliwie nie jest nim ani art. 6 d ust. 1, jak i art. 6 d ust. 3, to należy zaistniały stan faktyczny rozpatrywać w kontekście przepisów Pzp, tj. art. 5 d ust. 1 Pzp, art. 36 aa Pzp, czy też art. 6 a Pzp.”.

Wyłącznie tytułem dopowiedzenia wskazać należy na możliwość wykorzystania również innych kryteriów podziału, które zostaną przez zamawiającego uznane za uzasadnione np. kategorii nieruchomości (zamieszkałe / niezamieszkałe).

Przewagi podziału zamówieniowego

W ww. kontekście należy podkreślić, że zagadnienie atomizacji zamówienia stanowi jeden z obligatoryjnych elementów analizy potrzeb i wymagań o której mowa w art. 83 P.z.p. sporządzanej przez zamawiającego udzielającego zamówienia o wartości przewyższającej progi unijne. Zgodnie z art. 83 ust. 3 pkt 2 P.z.p. „Analiza, o której mowa w ust. 1, wskazuje  możliwość podziału zamówienia na części”.

Należy przy tym podnieść, że analiza potrzeb i wymagań sporządzana jest przed wszczęciem postępowania o udzielnie zamówienia publicznego. Powyższe aktualizuje po stronie zamawiającego obowiązek rozważenia atomizacji oraz sposobu ewentualnego podziału zamówienia na części, każdorazowo przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Rozwiązanie to umożliwia zachowanie odpowiedniej elastyczności decyzyjnej. Aspekt ten odróżnia rozważenie podziału na etapie przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, względem podziału dokonywanego w formie uchwały. Uchwała jako akt prawa miejscowego, stanowi z założenia trwały komponent prawny i wpływa determinująco – w taki sam, stąły sposób – na każde kolejne postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, przygotowywane i przeprowadzane w okresie obowiązywania uchwały.

Mając na względzie powyższe, w ocenie Autora, podejmowanie uchwały o której mowa w art. 6d ust. 2 u.c.p.g., nie przekłada się w żaden sposób pozytywnie na przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a może wywołać stan odmienny. W ocenie Autora, zasadne jest analizowanie dokonania podziału oraz ewentualnego sposobu atomizacji zamówienia z uwzględnieniem aspektów prawnych oraz związanych ze stanem faktycznym na moment przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (np. dotyczących poziomu konkurencyjności; przewidywanej możliwości dostosowania warunków zamówienia do podmiotów nieposiadających możliwości ubiegania się o całe zamówienia) w ramach analizy potrzeb i wymagań, przez organ wykonawczy gminy. Takie rozwiązanie zapewnia odpowiedni poziom elastyczności i możliwości podjęcia decyzji uwzględniającej specyfikę prawną i faktyczna na etapie bezpośrednio poprzedzających wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Jednocześnie podział przeprowadzany w trybie i na zasadach wynikających z art. 91 ust. 1 P.z.p. nie przewiduje ograniczeń o których mowa w art. 6d ust. 2 u.c.p.g. oraz daje możliwość większej wariantowości podziału zamówienia, niż wyłącznie terytorialne (przewidziane w art. 6d ust. 2 u.c.p.g.). Wskazana forma podziału umożliwia również efektywniejsze przeprowadzenie ewentualnej atomizacji terytorialnej (uwzględnienie specyfiki momentu oraz ewentualnych, uprzednich doświadczeń).

Zaproszenie na konferencję

O meandrach związanych z udzielaniem i realizacją zamówień publicznych, których przedmiotem są usługi lub inwestycje związane z sektorem gospodarki odpadami komunalnymi będziemy mieli przyjemność porozmawiać z Państwem na 4. edycji Konferencji „Zamówienia publiczne w gospodarce odpadami komunalnymi” dnia 13 września 2022 r. (https://go.przetargipubliczne.pl/).

[1] Zob. K. Różowicz, https://prawodlasamorzadu.pl/2020-02-05-zamowienie-na-odbior-odpadow-z-sektorow.