Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Przepisy prawa nie uprawniają organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji władczych do bezpośredniego ingerowania w działalność spółki, funkcjonującej według zasad cywilnoprawnych.

 

W artykule „Rozbieżne orzeczenia dotyczące możliwości kontrolowania spółek komunalnych przez komisję rewizyjną rady gminy” omówiono rozbieżność stanowisk sądów administracyjnych w sprawie zlecenia kontroli spółek komunalnych komisji rewizyjnej rady gminy.

 

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r. (sygn. III SA/Gl 635/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał kontrolę spółek z ograniczoną odpowiedzialnością przez komisję rewizyjną rady miasta za niedopuszczalną.

 

Podjęcie zaskarżonej uchwały

Rada Miasta R. podjęła uchwałę w sprawie zlecenia komisji rewizyjnej, przeprowadzenia kontroli w spółce Unia R.

W stosunku do uchwały nie wydano rozstrzygnięcia nadzorczego.

 

Skarga Wojewody

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda Śląski zarzucił przede wszystkim naruszenie art. 18a ustawy o samorządzie gminnym, poprzez  zlecenie komisji rewizyjnej kontroli spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Unia R., której 100% udziałowcem jest gmina.

Wojewoda przywołał treść art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. Komisja rewizyjna nie działa samodzielnie, jest jedynie organem pomocniczym rady gminy, za pomocą którego rada sprawuje funkcję kontrolną. Zakres kompetencji komisji rewizyjnej nie może wykraczać poza kompetencje rady gminy, nawet w przypadku gdy rada upoważni ją do działania w tym zakresie, ponieważ jak wynika z ww. artykułu kompetencje komisji rewizyjnej są pochodną kompetencji rady gminy.

Organ nadzoru wskazał, że o ile katalog przedmiotowy zadań komisji rewizyjnej, poprzez sformułowanie „inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli”, pozostaje otwarty, to katalog podmiotów wobec, których komisja rewizyjna może działać jest katalogiem zamkniętym. Jeżeli rada gminy chciałaby rozszerzyć, w oparciu o wskazany przepis ustawy, kompetencje komisji rewizyjnej, to może tego dokonać jedynie poprzez zmianę przedmiotu kontroli, a nie zmianę podmiotów kontrolowanych.

Wojewoda zauważył, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują możliwość podejmowania uchwał w sprawie tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni przez radę gminy. W związku z powyższym pojęcia spółki nie można uznać, jako tożsame z pojęciem gminnej jednostki organizacyjnej, skoro sama ustawa rozróżnia te pojęcia, a ich podział jest rozłączny.

Wojewoda w swojej argumentacji przywołał wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2015 r. (sygn. II SA/Ol 433/15), gdzie sąd stwierdził, że „żaden przepis prawa nie uprawnia organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji władczych do bezpośredniego ingerowania w działalność spółki, funkcjonującej według zasad cywilnoprawnych. Gmina może wpływać na losy założonej spółki i kierunki jej rozwoju tylko jako udziałowiec, w granicach przysługujących jej z tego tytułu praw”.

W ocenie Wojewody przy powołanych przepisach należy kierować się zasadą zakazu domniemania kompetencji, bez możliwości stosowania wykładni rozszerzającej oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Rada Miasta naruszyła zasady kompetencji przez przekroczenie granic podmiotowych kontroli, do której upoważniona jest komisja rewizyjna, co czyni wskazaną część ustawy za niezgodną z obowiązującym prawem.

 

Stanowisko gminy

Gmina R. nie podziela poglądu Wojewody, wskazując, że skoro udziałowcem spółki Unia R. sp. z o.o. w 100% jest gmina R. to komisja rewizyjna posiada kompetencje do kontroli takiej spółki. Dla potwierdzenia swojego stanowiska przywołała wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r. (sygn. I OSK 657/19), który stwierdza „spółki prawa handlowego, których jedynym właścicielem jest gmina, mają szczególny charakter, ponieważ podstawowym celem ich powołania jest realizacja określonych zadań gminy, a nie przynoszenie zysku”. Rada gminy musi posiadać kompetencje kontrolne w stosunku do wszelkich jednostek organizacyjnych, za pomocą których gmina realizuje swoje zadania.

Gmina przywołała w swoim uzasadnieniu art. 9 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym gmina może tworzyć jednostki organizacyjne w celu wykonywania swoich zadań. Spółki gminne są tworzone i wyposażane w majątek przez gminy i mimo tego, że posiadają odrębną osobowość prawną, mieszczą się w pojęciu gminnych jednostek organizacyjnych.

 

Uzasadnienie sądu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 roku (sygn. III SA/Gl 635/21) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnienia orzeczenia sąd uznał trafność stanowiska Wojewody, stwierdzając podstawy do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, we wskazanej przez organ nadzoru części. Sąd umotywował to art. 18a ww. ustawy, z którego wynika, że kompetencje komisji rewizyjnej są pochodną kompetencji rady gminy.  Zgodnie z art. 18a komisja rewizyjna może dokonywać czynności kontrolnych wyłącznie w zakresie określonym przez ustawę i w trybie ustalonym przez radę gminy, a zakres uprawnień nie może wykraczać poza kompetencje rady gminy.

Z powyższego wynikają następujące wnioski. Pojęcie spółki oraz jednostki organizacyjnej gminy to dwie rozłączne kategorie przedmiotów, a kompetencje rady gminy do kontroli jednostek organizacyjnych nie obejmują kontroli spółek, ani spółdzielni. Po drugie kompetencje komisji rewizyjnej są pochodną uprawnień rady gminy.

Zdaniem sądu jedną z podstawowych zasad prawa administracyjnego jest, przywołana w stanowisku Wojewody, zasada kompetencji, z której wynika, że normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły i literalny, bez możliwości stosowania ich rozszerzającej wykładni oraz wyprowadzania kompetencji w drodze antologii. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane przez Trybunał Konstytucyjny.

Dokonana przez sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały potwierdziła, że narusza ona prawo w istotny sposób, poprzez zawarcie w niej regulacji wykraczających poza zakres delegacji ustawowej z art. 18a ustawy.

Wyrok nie jest prawomocny.

 

Podsumowanie

Powyższy wyrok jest kolejnym stanowiskiem sądów administracyjnych w sprawie kontroli spółek komunalnych przez komisję rewizyjną rady gminy. Zagadnieniem spornym dla orzecznictwa pozostaje nadal tożsamość pojęcia spółki z pojęciem gminnej jednostki organizacyjnej.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj