Gminy z różnych powodów próbują przekształcać drogi publiczne w drogi wewnętrzne. Czy takie działanie jest zgodne z prawem?

 Wprowadzenie

Zarządzanie samorządowymi drogami publicznymi wiąże się z szeregiem obowiązków, które wynikają z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376)[1]. Już sam art. 20 u.d.p. przewiduje ponad dwadzieścia punktów, które określają różnego rodzaju nakazy skierowane do zarządców. Inne przepisy regulują - nierzadko bardzo precyzyjnie – chociażby kwestie opłat i kar związanych z niektórymi sposobami korzystania z dróg publicznych.

Jednak do zakresu działania gminy zaliczają się sprawy związane także z innym rodzajem dróg, a mianowicie z drogami wewnętrznymi. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Zadania zarządców lub właścicieli „terenu”, na którym znajduje się droga wewnętrzna, zostały określone w art. 8 ust. 2 oraz 3 u.d.p. i przyjmuje się, że zasadniczo mają charakter cywilnoprawny, a nie publicznoprawny[2].

Ograniczenie rygorów administracyjnych sprawia, że gminy bywają zainteresowane przekształcania dróg gminnych (publicznych) w drogi wewnętrzne o różnym przeznaczeniu. Nie musi wiązać się to z ograniczeniem faktycznej dostępności dla podmiotów korzystających, ale choćby z wolą uzyskania większej elastyczności w zakresie ustalania różnego rodzaju opłat. Powstaje pytanie o dopuszczalność tego rodzaju działań. Z jednej strony mamy bowiem cieszącą się samodzielnością gminę, będącą właścicielem określonych nieruchomości zajętych pod drogę publiczną, z drugiej zaś – podmioty prywatne, które są zainteresowane korzystaniem z uprawnień przyznanych u.d.p. mogących mieć wymierne znaczenie dla ich interesów.

Wyjątkowe przekształcanie

Jak stanowi art. 10 ust. 1 u.d.p. organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Zgodnie z art. 10 ust. 2 u.d.p. pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii[3]. Artykuł 10 ust. 3 u.d.p. stanowi natomiast, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Właśnie ów wyjątek – „wyłączenie drogi z użytkowania” – jest często powoływany jako uzasadnienie zmiany charakteru dotychczasowej drogi publicznej. Jednak kategorie dróg odnoszą się do tylko dróg publicznych – status drogi wewnętrznej nie jest kategorią w rozumieniu u.d.p. Przekształcenie drogi publicznej w drogę wewnętrzną nie jest zatem nadaniem drodze nowej kategorii. Literalne brzmienie przepisu nie odnosi się przy tym np. do „wyłączenia drogi z użytkowania jako drogi publicznej”, ale po prostu „wyłączenia drogi z użytkowania”. Powstaje pytanie co rozumieć poprzez owo „wyłączenie”.

Nowsze orzecznictwo

W omawianej sprawie można przywołać bogate orzecznictwo sądów administracyjnych. W ramach artykułu ograniczono się przede wszystkim do nowszych wyroków.

Choć Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 3382 orzekał w sprawie dotyczącej dopuszczalności uznania przez radę powiatu dotychczasowych dróg powiatowych za drogi wewnętrzne, to poczynione ustalenia mają znaczenia także dla gmin planujących tego rodzaju działania. Powiat twierdził, że drogi objęte uchwałą nie spełniały wymagań stawianych drogowym powiatowym (w tym wymagań technicznych), a gminy nie chciały przejąć tych dróg (w zakresie leżącym na ich terytorium). Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził nieważność uchwały. Ostatecznie NSA wskazał (za wojewódzkim sądem administracyjnym), że: „pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii z powodu wyłączenia drogi z użytkowania dotyczyć powinno tylko takich sytuacji, w których dana droga staje się zbędna dla użytku publicznego i jest likwidowana”. Nie dotyczy to przekształcenia drogi publicznej w drogę wewnętrzną. Sąd nie uwzględnił przy tym argumentu, iż odrębnymi uchwałami zarząd powiatu starał zamknąć drogę z uwagi na kwestię bezpieczeństwa. Analogiczny pogląd wyraził w innej sprawie, dotyczącej uchwały rady gminy, WSA w Warszawie[4]. WSA w Gliwicach stwierdził zaś, że: „Ustawodawca nie przewidział przypadku wyłączenia drogi z użytkowania jako drogi publicznej na rzecz ogólnodostępnego ciągu pieszo-jezdnego o charakterze wewnętrznym”[5].

Nie oznacza to oczywiście braku odmiennych rozstrzygnięć. Przykładowo w nieprawomocnym wyroku z dnia 2 września 2021 r., sygn. II SA/Sz 224/21 WSA w Szczecinie uznał za dopuszczalne przekształcenie drogi publicznej w drogę wewnętrzną przy zachowaniu jej funkcji komunikacyjnej (na deptak o ograniczonym ruchu samochodowym). Skarżący podkreślali, iż wyłączenie miało na celu ustanowienie płatnego parkingu. Sąd podkreślił natomiast znaczenie różnych działań koncepcyjnych podejmowanych przez organy gminy w odniesieniu do przyszłości terenu. Ewentualne rozstrzygnięcie merytoryczne NSA w tym zakresie byłoby z pewnością ważne dla praktycznego stosowania art. 10 ust. 3 u.d.p. przez gminy[6].

Podsumowanie

Możliwość pozbawienia drogi gminnej statusu drogi publicznej jest wyjątkiem, ograniczonym do sytuacji wyłączenia jej z użytkowania. Również orzecznictwo często wskazuje na brak dowolności organu stanowiącego w tym zakresie. W konsekwencji wszelkie zamierzenia gmin oparte o zamysł przekształcania dróg publicznych w drogi wewnętrzne powinny być połączone z odpowiednią analizą prawną.

[1] Dalej jako: u.d.p.

[2] M. Szymańska, Problemy definicyjne pojęcia „drogi publicznej” i ich konsekwencje praktyczne, „Nieruchomości” 2018, nr 1, SIP Legalis.

[3] Wojewoda Wielkopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 2 kwietnia 2020 r., znak: KN-I.4131.1.208.2020.19 zwrócił przy tym uwagę na obowiązek zachowania owego trybu także w zakresie zasięgnięcia opinii właściwego zarządu powiatu.

[4] Wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1452/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl (CBOSA).

[5] Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Gl 915/18, CBOSA. Zob. również wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Gl 451/18, CBOSA.

[6] Odwołując się do nieco wcześniejszego orzecznictwa warto zauważyć, że przekształcenia drogi publicznej w drogę wewnętrzna uznał również WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 marca 2015 r., sygn. III SA/Wr 902/14, CBOSA, przy czym sąd skupił się także na kwestii dysponowania interesem prawnym przez skarżącego.