W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezbędne jest dokładne badanie, czy kontrolowane działanie administracji publicznej mieści się w sferze prawa administracyjnego, czy też prawa cywilnego.

W codziennych kontaktach z podmiotami publicznymi coraz częściej spotkać można się z umowną formą regulowania obowiązków obu stron relacji. Dotyczy to w szczególności różnego rodzaju świadczeń (w tym dotacji), w odniesieniu do których przepisy często przewidują obowiązek zawarcia umowy. Nic dziwnego, że w takich sytuacjach powstają wątpliwości co do właściwości sądów w zakresie kontroli poszczególnych zachowań administracji publicznej (jak np. nieprzekazanie określonych środków lub przekazanie ich w innej niż spodziewana kwocie).

Ze względu na dużą różnorodność prawnych form działania, podejmowanych na podstawie niekiedy bardzo odmiennych przepisów, szczególną rolę pełni orzecznictwo. Jego znajomość pozwala ograniczyć ryzyko związane z kierowaniem swoich żądań do niewłaściwego sądu (lub w nieodpowiedni sposób). Ważną rolę odgrywają tu uzasadnienia orzeczeń, z których wynikać powinny argumenty przyjęte przez sąd – zwłaszcza w przypadku kwestii nieoczywistych.

Naczelny Sąd Administracyjny w swoim postanowieniu[1] podkreślił znaczenie dogłębnego badania kognicji przez sądy administracyjne.

Sprawa toczyła się na gruncie stanu, w którym przewoźnik drogowy otrzymał od marszałka województwa pismo odnoszące się w swojej treści do wstrzymania dopłat związanych ze stosowaniem uprawnień do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego[2].

Przewoźnik wniósł od przedmiotowego pisma odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. Prezes SKO w kolejnym piśmie (stanowiącym odpowiedź na odwołanie) uznał, że kwestia przekazywania dopłat jest sprawą z zakresu prawa cywilnego i wynika z umowy cywilnej między przewoźnikiem a województwem. Podkreślił, że nie jest rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej.

Przewoźnik wniósł skargę na pismo Prezesa SKO, a WSA w Bydgoszczy postanowieniem[3] ją odrzucił. W zwięzłym uzasadnieniu stwierdził, że skarżone pismo było „zwykłym dokumentem informującym”, zaś kognicja sądów administracyjnych nie obejmuje pism organów administracji publicznej. Przewoźnik wniósł od tego orzeczenia skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie WSA. Uznał, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W ocenie NSA pominięta została argumentacja przewoźnika, odnosząca się do charakteru dopłat w kontekście m.in. przepisów o finansach publicznych. Sam fakt, iż zawarta zostaje umowa nie oznacza jeszcze, że wszystkie stosunki prawne między stronami będą regulowane przepisami prawa prywatnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przekazywane środki wciąż będą środkami publicznoprawnymi, podlegającymi szczególnym zasadom związanych z ich rozliczaniem (m.in. obowiązku zwrotu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości). W konsekwencji WSA winien był dokonać pogłębionej analizy prawnej w odniesieniu do argumentacji pojawiającej się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Podkreślenia wymaga stwierdzenie NSA, iż: „w sytuacji, gdy sąd administracyjny odrzuca skargę stwierdzając brak swojej właściwości, kompleksowe odniesienie się do argumentów przedstawionych w skardze i solidne uzasadnienie własnego stanowiska, które w tym przypadku zamyka drogę sądowoadministracyjną powinno być szczególnie dobrze uargumentowane”. W opisywanej sprawie wymóg ten został uznany za niezrealizowany.

Na zakończenie należy podkreślić, że NSA nie rozstrzygnął charakteru prawnego sprawy. Powinna być ona rozważona przez sąd pierwszej instancji.

 

---

[1] Postanowienie z dnia 13 maja 2022 r., sygn. I GSK 875/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl (CBOSA).

[2] Dla jasności warto przypomnieć, że zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 295) samorządy województw, z zastrzeżeniem ust. 2a, przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, z zastrzeżeniem ust. 4.

Natomiast wśród wymogów nabycia uprawnienia do otrzymywania dopłat, zgodnie z art. 8a ust. 4 ustawy, znajduje się przesłanka zawarcia umowy z samorządem województwa, określającej zasady przekazywania przewoźnikom dopłat.

[3] Postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. II SA/Bd 978/21, CBOSA.