Sądy administracyjne kwestionują dopuszczalność lub znaczenie prawne wytycznych organu wykonawczego gminy kierowanych do dyrektorów szkół w związku z przygotowywaniem arkuszy organizacyjnych.

Dyrektorzy szkół, dla których gmina jest organem prowadzącym, przy wykonywaniu swoich zadań cieszą się pewną samodzielnością w ramach wyznaczonych przepisami o oświacie. Pomijając faktyczne uwarunkowania relacji np. między wójtem a dyrektorem, w sferze prawnej organy gminy nie mają nieograniczonej swobody w ingerowanie w funkcjonowanie szkół. Przykładowo zgodnie z art. 57 ust. 1 Prawa oświatowego[1] nadzór organu prowadzącego[2] jest sprawowany w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Natomiast art. 58 Prawa oświatowego in primo stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie.

Niekiedy pojawiają się jednak próby wpływania na funkcjonowanie szkół przy wykorzystaniu instrumentów prawnych, które nie zostały wprost przewidziane w ustawie. Przykładem są różnego rodzaju „wytyczne” (wydawane zwłaszcza formie zarządzeń), za pomocą których wójt próbuje wymusić lub „zasugerować” dyrektorom takie wykonywanie ich obowiązków, które np. ograniczy wydatki ponoszone przez gminę na zadania z zakresu edukacji (np. związane z wielkością oddziałów danej klasy). Dotyczą one zwłaszcza przygotowywania arkuszy organizacyjnych, do czego na podstawie art. 110 ust. 2 Prawa oświatowego właściwy jest dyrektor (a które zgodnie z art. 110 ust. 3 Prawa oświatowego zatwierdza organ prowadzący). Z praktyki wynika, że miewają one zarówno charakter aktów indywidualnych (np. pismo skierowane wyłącznie do konkretnego dyrektora), jak i generalnych (np. odnoszące się do wykonywania zadań przez wszystkich dyrektorów szkół, dla których gmina jest organem prowadzącym).

Do kwestii tej na gruncie Prawa oświatowego odnosiły się sądy administracyjne, zarówno wskutek skarg organów nadzoru, jak i w kontekście innych spraw[3].

Przykładowo WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. III SA/Gd 566/20[4] uznał, że pismo kierowane do dyrektorów szkół i odnoszące się do sporządzania arkuszy organizacyjnych (określające m.in. kwestie związane z naborem) jest zarządzeniem i uznał je za wydane bez podstawy prawnej. Nie zmieniły tego twierdzenia gminy, która argumentowała, że wytyczne mają charakter niewiążący[5].

Natomiast WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. IV SA/Po 660/21[6], rozpatrując skargę na zarządzenie w sprawie odwołania dyrektora szkoły podstawowej, stwierdził, że przepisy nie dają wójtowi kompetencji do wydawania „wytycznych” w zakresie sporządzania arkuszy organizacyjnych. Tym samym nieuwzględnienie przez dyrektora pism zawierające tego rodzaju „wytyczne” nie mogło przesądzać o niewłaściwym wykonywaniu jego obowiązków, uzasadniającym odwołanie ze stanowiska. Analogiczne stanowisko zajął WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. IV SA/Wr 524/20[7].

Na marginesie można zaznaczyć, że aktualnie przed NSA toczą się postępowania dotyczące oceny dopuszczalności wydawania lub znaczenia prawnego tego typu „wytycznych”.

Kwestia wpływu organów gminy na funkcjonowanie szkół nie jest oczywiście ograniczona do kilku wspomnianych w tym artykule spraw. Zawsze konieczne jest jednak ścisłe przestrzeganie zakresu kompetencji określonego przepisami prawa, w tym poszanowanie wyznaczonej dyrektorom sfery samodzielności.

[1] Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), dalej jako: Prawo oświatowe.

[2] Na marginesie warto przypomnieć, że zgodnie z art. 4 pkt 16 Prawa oświatowego organem prowadzącym szkołę może być m.in. jednostka samorządu terytorialnego. Organem prowadzącym może być gmina, której organy (wójt i rada gminy) będą wówczas wykonywać poszczególne kompetencje przypisane w Prawie oświatowym organowi prowadzącemu daną szkołę.

[3] Natomiast na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów o systemie oświaty w kwestii „wytycznych” orzekał np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 282816. Ten i pozostałe przywołane wyroki za: www.orzeczenia.nsa.gov.pl (CBOSA).

[4] Prawomocny.

[5] Analogiczny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w nieprawomocnym wyroku z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. III SA/Gl 686/20.

[6] Prawomocny.

[7] Prawomocny.