Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy stanowiące JST w okresie pandemii mogły głosować korespondencyjnie.

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. III OSK 4189/21)  oddalił skargę kasacyjną organu nadzoru – Wojewody Śląskiego – od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 listopada 2020 roku (sygn. III SA/Gl 500/20) uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze (sygn. NPII.4131.1.546.2020), w którym stwierdzono nieważność uchwały jednej z rad miast z uwagi na korespondencyjny tryb jej podjęcia.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda kwestionuje kontrowersyjny tryb podjęcia uchwały

Rada miasta w dniu 30 kwietnia 2020 roku podjęła uchwałę w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli prowadzonych przez gminę. Uchwała ta została podjęta w trybie korespondencyjnym, z powołaniem się na art. 15 zzx ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych [dalej: ustawa COVID]. Zgodnie z tym przepisem „w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania)”. Jednocześnie zgodnie z ustępem 2 tego artykułu „obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie”.

Zwołując sesję w tym trybie przewodnicząca rady miasta ustaliła m.in., że:

1. Radni otrzymali osobiście porządek obrad wraz z projektami uchwał w wersji papierowej;
2. Radni mogli zgłaszać sugestie lub uwagi do proponowanych projektów uchwał, które spełniały rolę dyskusji nad projektami poszczególnych uchwał oraz zapytań tematycznych związane z przedmiotem obrad;
3. Następnie Radni otrzymali ostateczne projekty uchwał wraz z imiennymi kartami do głosowania opatrzonymi imieniem i nazwiskiem radnego i pieczęcią Rady, a także informację o wymaganym kworum i większości dla podjęcia danej uchwały;
4. Radni głosowali na imiennych kartach do głosowania, wpisując samodzielnie wyrazy „za”, „przeciw” albo „wstrzymuję się” oraz umieszczając własnoręczny podpis pod każdym oddanym głosem;
5. Zgodnie z § 26 Regulaminu Rady Miasta, każdy radny mógł zaznaczyć swoje racje dołączając do karty do głosowania pisemne uzasadnienie, dlaczego głosował „za”, „przeciw” lub „wstrzymał się” do głosu. Uzasadnienie miało zostać dołączone do protokołu z sesji;
6. Radny miał prawo podjąć decyzję o nieuczestniczeniu w głosowaniu, pozostawiając czystą kartę do głosowania;
7. Bezpośrednio po upływie terminu głosowania, który upływał 30 kwietnia 2020 r. o godz. 9:00, osoba upoważniona odebrała od radnych imienne karty do głosowania i dostarczyła do Biura Rady Miejskiej;
8. Następnie obliczone zostały głosy oddane przez radnych w trybie korespondencyjnym. W przypadku wątpliwości co do oddanego głosu przewidziano możliwość kontaktu telefonicznego z radnym w celu ich wyjaśnienia;
9. W dniu 30.04.2020 r. o godz. 15:00 odbyła się sesja, w czasie której Przewodnicząca Rady ogłosiła wyniki głosowania;
10. Sesja była transmitowana i utrwalana za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk;
11. Imienne karty do głosowania zostały załączone do protokołu z sesji.

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 czerwca 2020 roku  stwierdził nieważność tej uchwały w całości uznając, że została wydana z naruszeniem:

1. art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym [dalej: usg], zgodnie z którym „uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej”;
2. art. 11b usg, zgodnie z którym „działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw” (ust. 1); „jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy” (ust. 2); „zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy” (ust. 3);
3. art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. [dalej: Konstytucja RP], zgodnie z którym „obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa” (ust. 1); „prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu” (ust. 2); „ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.” (ust. 3); „tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy” (ust. 4);
4. art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID (cytowanym powyżej).

Zdaniem organu nadzoru „określony w art. 14 ustawy o samorządzie gminnym tryb podejmowania uchwał przez organy gminy opierający się na jawnym głosowaniu reprezentantów lokalnej społeczności stanowi jeden z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący [podk. M.K.]”. W ocenie Wojewody „nie istnieje (…) przepis ustawowy, który wyłączałby jawność działania rady gminy na sesji zwołanej w trybie zdalnym. Takim przepisem szczególnym nie jest przede wszystkim, obowiązujący od 31 marca br. przepis art. 15zzx ust. 1 [ustawy COVID – przyp. M.K.]”. Ta szczególna regulacja prawna o charakterze tymczasowym nie wyłącza stosowania przepisów o jawności działania organów stanowiących JST.

Organ nadzoru słusznie uznał, że „przeprowadzenie obrad korespondencyjnych powinno być zastrzeżone dla działających kolegialnie organów wykonawczych w jednostkach samorządu terytorialnego, w regionalnych izbach obrachunkowych czy samorządowych kolegiach odwoławczych. Natomiast w przypadku organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, do których niewątpliwie należy Rada Miejska, należałoby zastosować rozwiązanie umożliwiające odbycie posiedzenia z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość”. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że w przypadku organów stanowiących JST tryb wykorzystujący środki porozumiewania się na odległość i tryb korespondencyjny nie mogą być stosowane dowolnie i naprzemiennie w zależności od decyzji przewodniczącego organu stanowiącego. Tryb korespondencyjny nie pozwala bowiem na realizację gwarancji konstytucyjnych związanych z zasadą jawności.

WSA po stronie rady miasta

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało w całości zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez radę miasta. Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono rażące naruszenie:

1. art. 15zzx ust. 1 ustawy C0VID-19 poprzez błędną wykładnię, pomijającą niebudzące żadnych wątpliwości dosłowne brzmienie, polegającą na przyjęciu, że rada gminy nie może w okresie obowiązywania stanu epidemii podejmować uchwał w trybie korespondencyjnym;
2. art. 14 ust. 1 usg poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że określony w tym przepisie tryb podejmowania uchwał "ma charakter bezwzględnie obowiązujący", podczas gdy z końcowej treści tego przepisu wprost wynika, że ustawa może stanowić inaczej;
3. art. 11b usg poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wynikająca z art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID możliwość odbycia sesji rady gminy i podjęcia uchwał w trybie korespondencyjnym nie stanowi ograniczenia jawności wynikającej z ustaw, o którym to wyjątku mowa jest w zdaniu drugim tego przepisu;
4. art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy COVID w związku z art. 11b i art. 14 ust. 1 usg oraz art. 61 ust. 3 i art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji poprzez przyjęcie, że wprowadzenie korespondencyjnego trybu podejmowania uchwał przez radę gminy w okresie obowiązywania stanu epidemii nie stanowi dopuszczalnego ograniczenia prawa do informacji ze względu na ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa poprzez zwalczanie chorób epidemicznych.

WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 roku (sygn. III SA/Gl 500/20) w całości uwzględnił wniesioną skargę, uznając, że „ustawodawca dopuszczając zdalny tryb obradowania nie pozbawił obrad jawności a działalności organów kontroli społecznej”. Zdaniem Sądu ustawodawca, powierzając przewodniczącemu organu stanowiącego JST możliwość wyboru jednego z dwóch alternatywnych trybów określonych w art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID nie wprowadził żadnych przesłanek ich wyboru, w tym przesłanek o charakterze podmiotowym. W ocenie Sądu ustawa COVID wprowadziła czasowe regulacje w zakresie procedury sesyjnej i uchwałodawczej, stanowiące odstępstwo od generalnych zasad.

Na poparcie swojego stanowiska WSA przywołał inne organy stosujące tryb korespondencyjny, pomijając jednakże, że funkcjonowania żadnego z nich nie reguluje Konstytucja RP, w przeciwieństwie do organów stanowiących JST.

Zdaniem Sądu sposób przeprowadzenia głosowania – wynikający z zarządzenia przewodniczącej rady miasta – „uwzględnia wiek radnych i brak umiejętności w posługiwaniu się sprzętem elektronicznym”. W jego ocenie „sesja i głosowanie korespondencyjne w okresie pandemii stanowi dla radnych zapewnienie bezpieczeństwa w prowadzeniu działalności i wykonywania pracy”. W ocenie Sądu „o podjęciu uchwały decyduje nie moment oddania głosu ale jego odczytania i policzenia. Te zaś działania miały miejsce w czasie sesji. Głosy radnych zostały odczytane i policzone”. Sąd uznał również, że „przed odczytaniem wszystkich głosów i ich policzeniu nieznany był wynik głosowania. Odczytanie głosu stanowiło jego ujawnienie i spełniało wymóg jawności głosowania, zwłaszcza, że identyfikowano radnego poprzez wskazanie jego nazwiska ale także wizerunku”.

Podsumowując swoje wywody Sąd wskazał, że „nie ulega wątpliwości, że w tym celu wprowadzono w art. 15zzx ust. 1 możliwość przeprowadzenia sesji i głosowania w trybie korespondencyjnym, aby ograniczyć ryzyko zarażenia się nawzajem przez radnych i mieszkańców, gdyby sesja miała się odbyć w sposób tradycyjny. Nie ulega też wątpliwości, że dwóch dóbr chronionych konstytucyjnie - jawności życia publicznego i prawa do ochrony zdrowia, w sytuacji gdy obu tych dóbr nie można chronić jednocześnie, to drugie dobro winno być chronione na pierwszym miejscu”.

NSA opowiada się za głosowaniem korespondencyjnym

Od powyższego wyroku WSA w Gliwicach skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Śląski podtrzymując swoje stanowisko wyrażone na wcześniejszych etapach postępowania i zarzucając orzeczeniu sądu I instancji naruszenie przepisów Konstytucji RP, usg oraz ustawy COVID.

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. III OSK 4189/21)  nie uwzględnił powyższej skargi kasacyjnej, oddalając ją w całości.

Zdaniem NSA z ustawy COVID „wprost wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii rada gminy może podejmować uchwały korespondencyjnie”. W konsekwencji negowanie możliwości tego trybu stanowi zdaniem Sądu II instancji wykładnię contra legem.

Rozwiązanie wprowadzone ustawą COVID znajduje – zdaniem NSA – umocowanie konstytucyjne w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, który umożliwia ograniczenie w szczególnych przypadkach w drodze ustawy zasady jawności działania organów władzy publicznej. Ustawie tej przysługuje domniemanie konstytucyjności, a w konsekwencji „dopóki ustawa ta nie została zakwestionowana co do jej niezgodności w tym zakresie z aktem wyższej rangi, dopóty należy uznać jej obowiązywanie”. Ograniczenie jawności dotyczy także – zdaniem NSA – art. 11b ust. 1 usg. W ocenie NSA „przeciwny pogląd prowadziłby do sprzeczności systemowej art. 11b ust. 1 u.s.g. z art. 15 ust. 1 zxx ustawy antycovidowej”. Zdaniem NSA „jeżeli (…) z dwóch różnych wykładni, jedna z nich prowadzi do sprzeczności systemowej, a druga do poprawnej wykładni stosowania przepisów z różnych aktów prawnych tej samej rangi, pierwszeństwo należy przyznać tej wykładni, która jest zgodna zarówno z rozumieniem językowych danych przepisów, jak i ich spójną interpretacją w odmiennych aktach prawnych”.

W ocenie Sądu II instancji świadome ograniczenie przez ustawodawcę zasady jawności przy jednoczesnym braku precyzyjnej regulacji ustawowej w zakresie głosowania korespondencyjnego umożliwia samodzielne kształtowanie trybu tego głosowania przez organy samorządu terytorialnego.

NSA uznał, że „istotą trybu korespondencyjnego podejmowania uchwał przez organ stanowiący gminy jest głosowanie nad ich treścią poza sesją rady gminy”. W konsekwencji „sam akt głosowania nie odbywa się jawnie, tylko w drodze najczęściej pisemnego oddawania głosów w różnym czasie”. O podjęciu uchwały decyduje zaś – zdaniem NSA – nie moment oddania głosu, ale jego odczytania i policzenia.

Kończąc swoje wywody zawarte w uzasadnieniu, NSA zwrócił uwagę, że „stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie uwzględnia zasady proporcjonalności wyrażonej zarówno w art. 91 ust. 4 u.s.g., jak i w art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego”. Zdaniem Sądu „skoro w okresie wprowadzonego od dnia 20 marca 2020 r. stanu epidemii na terenie całego kraju (…) ochrona zdrowia i życia obywateli stała się priorytetowym celem działania władz publicznych i stanowiło to podstawę do wprowadzenia możliwości podejmowania uchwał lub wydawania innych aktów prawnych w trybie korespondencyjnym, to czynności takie jak tryb korespondencyjny podejmowania uchwał miały na celu właśnie ograniczenie rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 i mogły być uznane jako uzasadnione w zakresie ograniczenia zasady jawności w tej sprawie”. W konsekwencji NSA uznał, że „rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego unieważniające podjętą uchwałę dlatego, że zastosowano tryb korespondencyjnego głosowania należy w okolicznościach tej sprawy traktować jako niezachowujące zasadę proporcjonalności działanie organu nadzoru”.

Podsumowanie

Wyrok WSA w Gliwicach oraz utrzymujący go w mocy wyrok NSA uznać należy za wysoce kontrowersyjne. Nie sposób zgodzić się z przyjętą w tej sprawie wykładnią przepisów, a zwłaszcza przepisów ustawy COVID, która – wbrew twierdzeniu NSA – wcale nie jest jednoznaczna pod względem językowym. Możliwe jest bowiem dokonanie wykładni tego przepisu w sposób minimalizujący naruszenie konstytucyjnej zasady jawności przy jednoczesnej ochronie życia i zdrowia radnych oraz pracowników samorządowych zajmujących się obsługą sesji rady.

Należy mieć nadzieję, że Naczelny Sąd Administracyjny w kolejnych orzeczeniach dotyczących podobnych spraw zajmie odmienne stanowisko od tego wyrażonego w wyroku z dnia 21 grudnia 2021 roku. Odrębną kwestią pozostają konsekwencje ewentualnego zanegowania przez NSA trybu korespondencyjnego w organach stanowiących JST.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj