Przepisy ustawy o samorządzie gminnym określiły daleko idące zakazy dotyczące wykorzystywania przez radnego mienia komunalnego gminy do prowadzenia działalności gospodarczej.

Nowa ustawa o ochotniczych strażach pożarnych wprowadziła w tym zakresie istotny wyjątek. Uważna lektura prowadzi jednak do wniosku, że niekiedy radny związany z OSP wciąż może naruszyć – nawet nieświadomie – przepisy art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Ustawodawca nie zakazał radnym rady gminy prowadzenia czy zarządzania działalnością gospodarczą. Wprowadził jednak w tym zakresie istotne ograniczenia. W szczególności art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym[1] stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Przepis ten z jednej strony ma zapobiegać nietransparentnym relacjom w samorządzie i utrudniać powstawanie sytuacji, w których pojawiałoby się choćby wrażenie wykorzystywania mandatu do uzyskiwania osobistych korzyści. Z drugiej strony w praktyce okazuje się, że poza oczywistymi przykładami nadużyć mają miejsce przypadki, w których radni nawet przez wiele lat mogą nie być świadomi, że wykorzystują mienie gminy w niedopuszczalny sposób[2].

W orzecznictwie wskazywano, że art. 24f ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie w sytuacjach, w których radny pełniący określone funkcje w strukturach ochotniczej straży pożarnej (OSP) zarządzał mieniem wykorzystywanym przez dane stowarzyszenie do prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji stwierdzano wygaśnięcie mandatu. Dotyczyło to m.in. sytuacji w której działalność OSP (w której radny pełnił funkcje prezesa zarządu) w zakresie wynajmowania pomieszczeń w budynku posadowionym na gminnej nieruchomości została uznana za działalność gospodarczą[3]. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przedmiotem sporów sądowych były bardzo zróżnicowane przypadki – w tym takie, w których jednorazowa sprzedaż określonych dóbr na cele charytatywne (na nieruchomości będącej mieniem komunalnym gminy) była rozpatrywana z punktu widzenia naruszenia ustawowego zakazu[4].

Powyższe najwyraźniej zostało dostrzeżone przez ustawodawcę. W przepisach ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych[5] wprowadzono bowiem istotny wyjątek w odniesieniu do art. 24f ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 31 ust. 1 u.o.s.p. radni mogą być członkami władz ochotniczych straży pożarnych, w tym ochotniczych straży pożarnych prowadzących działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego[6]. Wynika z tego, że przywołane powyżej tezy z orzecznictwa w znacznej mierze przestały być aktualne. Radni jako członkowie władz OSP mogą bowiem zarządzać także taką działalnością gospodarczą tych stowarzyszeń, w której wykorzystuje się mienie komunalne.

Radni związani z OSP muszą być jednak świadomi, że ustawodawca nie wyłączył w całości obowiązywania art. 24f ust. 1 u.s.g. w odniesieniu do OSP. W orzecznictwie dominuje tymczasem pogląd, że przepis ten odnosi się do szerokiego spektrum działań radnego. Zarządzanie działalnością gospodarczą OSP z wykorzystaniem mienia komunalnego nie wyczerpuje całości tego zagadnienia.

W szczególności radni wciąż nie mogą być pełnomocnikami w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Gdyby zatem radny w jakiejś szczególnej sytuacji miał działać nie tyle jako członek władz OSP ale jako pełnomocnik (np. w zakresie zawierania umów, które zostałyby uznane za element choćby ubocznie prowadzonej działalności gospodarczej), to w mojej ocenie wyłączenie z art. 31 ust. 1 u.o.s.p. nie będzie miało zastosowania. W konsekwencji zachowanie radnego będzie rozpatrywane z punktu widzenia ryzyka naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g.

Co oczywiste art. 31 ust. 1 u.o.s.p. nie obejmuje również sytuacji, w których radny będzie świadczył w ramach swojej działalności gospodarczej usługi, z których skorzysta OSP, ale należność za nie będzie pochodzić ze środków gminy.

Oznacza to, że radni zaangażowani w funkcjonowanie ochotniczych straży pożarnych wciąż powinni dołożyć starań, by podejmowane przez nich aktywności nie naruszały zakazów związanych z pełnieniem mandatu.

[1] Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), dalej jako: u.s.g.

[2] Trzeba przy tym zwrócić uwagę na istnienie rozbieżności w interpretowaniu omawianych przepisów.

[3] Wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 2889/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl (CBOSA); wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 2055/10, CBOSA.

[4] Wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 1194/13, CBOSA.

[5] Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. poz. 2490), dalej jako: u.o.s.p.

[6] Przepis ten zawiera dużo szerszy katalog osób, które pełniąc określone funkcje, mogą być jednocześnie członkami władz ochotniczych straży pożarnych.