Rejestr umów – nowy obowiązek jednostek sektora finansów publicznych

Jednostki sektora finansów publicznych od połowy roku obowiązane będą do ujawniania informacji o umowach w formie tzw. rejestru. Przygotowanie się do realizacji tego obowiązku, powinno nastąpić jednak wcześniej, albowiem poprzez rejestr rozpowszechniane będą dane o umowach zawieranych od 1 stycznia 2022 r.

Rejestr umów

Ustawa o zmianie ustawy – kodeks karny oraz niektórych innych ustaw z dnia 14 października 2021r. (dalej również jako nowelizacja), zmieniła m.in. brzmienie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej jako u.f.p.). Przepisem art. 6 nowelizacji, rozszerzono instrumentarium, które ma zapewnić jawność gospodarowania środkami publicznymi. Do u.f.p. dodano art. 34a, który w całości dotyczy rejestru umów. Rejestr ten można uznać za usystematyzowany zbiór informacji o umowach zawieranych przez poszczególne jednostki sektora finansów publicznych.

Dotychczas sporządzanie takich rejestrów nie było nakazane jednostkom sektora finansów publicznych, Niektóre jednostki sporządzały rejestry umów (wszystkich, bądź niektórych ich kategorii) m.in. w celach ewidencyjnych. W wyniku nowelizacji u.f.p. rejestry prowadzone tak jak dotychczas można:

1. prowadzić obok rejestru nakazanego ustawowo (art. 34a u.f.p.), albo
2. zastąpić rejestrem prowadzonym na podstawie art. 34a u.f.p.

Rejestr wewnętrzny, nie może jednak zastąpić rejestru prowadzonego na podstawie art. 34a u.f.p.

W przypadku zdecydowania się przez jednostkę sektora finansów publicznych na zastąpienie dotychczas prowadzonego rejestru umów, rejestrem obligatoryjnym (tj. rezygnację z równoległego prowadzenia dwóch rejestrów), nieodzowne może okazać się zmodyfikowanie dokumentów wewnętrznych.

Jakich umów dotyczy obowiązek?

Zgodnie z art. 34a ust. 3 u.f.p., w rejestrze ewidencjonuje się umowy, które mogą podlegać udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako u.o.d.i.p.). Powyższe ustanawia szeroki zakres ewidencyjny i obejmuje nie tylko umowy zakupowe (stanowiące podstawę wydatków dla danej jednostki) ale również generujące dochody po stronie jednostki, którymi są m.in.: umowy najmu czy dzierżawy nieruchomości jednostek należących do sektora finansów publicznych.

Obowiązek ewidencyjny ulega zawężeniu, przepisami art. 34a ust. 4 i 5 u.f.p.

W rejestrze umów zamieszcza się informacje o umowach zawartych w formie pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo innej formie szczególnej, których wartość przedmiotu przekracza 500 zł. A contrario obowiązek ewidencyjny nie dotyczy umów o mniejszej wartości, jak również umów zawartych w innych formach niż wskazane w poprzednim zdaniu. Należy uznać, że ustawodawca miał świadomość zawierania, przez jednostki sektora finansów publicznych, umów również w innych formach i nie zdecydował się na powiązanie z nimi obowiązku ewidencyjnego.

Prawodawca w przedmiotowej regulacji nie wskazał wprost czy podana kwota (500 zł) jest wartością netto czy brutto, w związku z czym poczytywać należy, że brana pod uwagę kwota powinna być wartością brutto, tj. kwotą wraz z podatkiem od towarów i usług. Taki wniosek można wywieść m.in. z systemowej interpretacji ww. przepis. Przykładowo, w P.z.p., ustawodawca wyraźnie wskazuje, że niektóre kwoty należy ustalić w wartości netto (np. art. 28 P.z.p. dotyczący ustalania wartości zamówienia).

Ewidencjonowaniu podlegać będą m.in. umowy zawierane na podstawie przepisów P.z.p., jak i niepodlegające reżimowi tej ustawy (w tym umowy, których wartość nie przekracza 130 000 zł netto). W zakresie umów zawieranych w reżimie P.z.p., należy wskazać, że obowiązek wynikający z art. 34a u.f.p. rozszerza zakres obowiązków ewidencyjno-informacyjnych ustanowionych względem umów o zamówienia publicznego, wynikających z przepisów P.z.p. (np. względem obowiązku ogłoszenia o udzieleniu zamówienia). Rozszerzenie obowiązków ewidencyjnych nie dotyczy zamówień o których mowa w art. 12 ust. 1 P.z.p. Zgodnie z  art. 34a ust. 4 u.f.p. w rejestrze umów nie zamieszcza się informacji o umowach zawartych w wyniku rozstrzygnięcia zamówień oraz konkursów, o których mowa w art. 12 ust. 1 P.z.p., tj. włączonych ze stosowania przepisów ustawy ze względu na ochronę informacji niejawnych lub ochronę istotnego interesu bezpieczeństwa państwa.

Jeżeli zaś chodzi o umowy do których zawarcia i realizacji nie znajduje zastosowanie P.z.p., w szczególności ze względu na wartość, należy odnieść się do wątpliwości jakie powstały względem zakupów na kwoty przekraczające 500 zł, ale dokonywane w formie ustnej umowy z fakturą VAT. W wielu sytuacjach, np. przy usługach, dostawach o wartości poniżej kwot określonych w przepisach P.z.p., przepisy nie obligują do zachowania określonej formy, co oznacza, że dopuszczają również złożenie oświadczenia woli w formie ustnej. Wskazać należy, że faktura VAT nie jest umową, natomiast stanowi konsekwencję realizacji danej usługi, z którą przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług wiążą obowiązek fakturowania, w postaci dokumentu księgowego. Takie umowy, z mocy art. 34a u.f.p., nie podlegają ewidencjonowaniu w rejestrze.

Kontynuując ww. wątek, zasadne jest wskazanie, że przepis art. 34a u.f.p., nie powinien być odczytywany jako ustanawiający nakaz dostosowania, ewentualnie ustanowionych, wewnętrznych procedur zakupowych (tzw. regulaminów udzielania zamówień podprogowych) np. w tym celu aby każda umowa, której wartość przekroczy 500 zł, była zawierana w jednej z form wymienionych w 34a ust. 5 u.f.p.

Jakie informacje zamieszczane są w rejestrze umów?

Ustawodawca, mając na celu jednolitość systemu rejestru umów, wskazał także zakres informacji jakie jednostki sektora finansów publicznych mają obowiązek zamieszczać w rejestrze umów, a są nimi:

1) numer umowy – o ile taki nadano;

2) datę i miejsce zawarcia umowy;

3) okres obowiązywania umowy;

4) oznaczenie stron umowy, w tym przedstawicieli stron;

5) określenie przedmiotu umowy;

6) wartość przedmiotu umowy;

7) informacje o źródłach i wysokości współfinansowania przedmiotu umowy.

Powyższe ukazuje, że rejestr nie jest rejestrem umów jako takich, lecz informacji o nich. Stanowi on podstawę do powzięcia informacji o umowach jakie wiążą jednostkę sektora finansów publicznych, umożliwiając identyfikację niektórych informacji o tych kontraktach. Przepis art. 34a u.f.p. nie wyłącza regulacji normujących tryb i reguły udostępniania umów jako takich (z założenia u.o.d.i.p. czy szczególne pragmatyki takie jak P.z.p. – art. 74 ust. 2 w zw. z art. 73 P.z.p.). Jawny rejestr ma stanowić swoisty bodziec do powzięcia informacji o umowach, a następnie ewentualnie skorzystania z odpowiedniej drogi prawnej, do zapoznania się z umową jako taką.

Mając na względzie przepis art. 34a ust. 7 u.f.p., należy wskazać, że udostępnieniu podlegają nie tylko informacje o zawarciu umowy, ale również informacje o uzupełnieniu umowy, jej zmianie, rozwiązaniu za zgodą stron, jak również informacje o odstąpieniu od umowy, jej wypowiedzeniu lub wygaśnięciu (tj. informacje o zwieńczeniu kontraktowego stosunku prawnego). Obowiązek ten współistnieje z obowiązkami informacyjnymi wynikającymi wprost z przepisów P.z.p.

Od kiedy powstaje obowiązek i od jakiej daty należy zamieszać informacje o umowach w rejestrze?

Przepisy dotyczące obowiązku prowadzenia rejestru umów wchodzą w życie z dniem 01 lipca 2022 r.. co wynika z art. 15 nowelizacji. Natomiast zwrócić uwagę należy na art. 13 nowelizacji, zgodnie z którym, w rejestrach umów, o których mowa w 34a ust. 1 zmienianej ustawy o finansach publicznych, zamieszcza się informacje o umowach zawartych od dnia wejścia  w życie niniejszej ustawy, tj.: od 1 stycznia 2022 r. W związku z czym również umowy zawarte pomiędzy 1 stycznia 2022 r. a 1 lipca 2022 r. winny być wprowadzone do rejestru umów. Natomiast wskazać należy, że przedmiotowy obowiązek nie będzie dotyczył umów, które zostały zmienione lub też rozwiązane po dniu 1 stycznia 2022 r., ale zawarte jeszcze przed tą datą. Rozstrzygając niniejszy problem, każdorazowo należy zwracać uwagę na dzień, w którym została podpisana umowa w pierwotnym brzmieniu.   

Brak umieszczenia informacji w rejestrze i co dalej?

Zobligowani przepisami prawa do wypełnienia ww. obowiązku zostali kierownicy jednostek sektora finansów publicznych, którzy informacje w rejestrze umów muszą zamieścić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty zawarcia umowy lub zaistnienia okoliczności w art. 34a ust. 8 u.f.p. (wyłączenie jawności danych).

Spełnienie omawianego obowiązku jest kluczowe ze względu na wprowadzone nowelizacją, w art. 34b u.f.p, sankcje za niedopełnienie obowiązku, zgodnie z którymi,  kto nie wykonuje lub nie dopuszcza do wykonania obowiązku prowadzenia, aktualizacji, udostępnienia lub wprowadzania danych do rejestru umów, o którym mowa w art. 34a ust. 1, albo podaje w nim nieprawdziwe dane, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.