W orzecznictwie sądów administracyjnych kształtuje się kilka stanowisk co do tego, czy brak uzasadnienia projektu lub samej uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania stanowi istotne naruszenie prawa.

Instytucję wotum zaufania w samorządzie terytorialnym wprowadziła nowelizacja ustaw samorządowych z 2018 r.  Odwołując się do przykładu gminy należy wskazać, że wójt ma obowiązek przygotowania i przedstawienia radzie gminy (na sesji absolutoryjnej) raportu o stanie gminy. Nad raportem przeprowadza się debatę, w której oprócz radnych mogą brać udział także mieszkańcy. Następnie przeprowadzane jest głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania, w którym do podjęcia uchwały niezbędne jest uzyskanie bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania[1].

Jest to sytuacja nietypowa, budząca duże wątpliwości w praktyce. Nie jest bowiem jasne, czy organy gminy mają obowiązek np. przygotowania projektu uchwały o nieudzieleniu wotum („na zapas”) albo w czy i w jaki sposób powinno wyglądać uzasadnianie takiej uchwały (albo jej projektu).

Zwłaszcza ta ostatnia kwestia budzi kontrowersje. Jeżeli bowiem uchwała powstaje z mocy prawa, to trudno wskazać organ, który miałby przygotować uzasadnienie jej projektu. Nie ma także jednoznacznych podstaw do sporządzenia uzasadnienia samej uchwały, jako jej integralnej części. Tymczasem na gruncie różnorodnej aktywności uchwałodawczej organów samorządu terytorialnego uzasadnienie projektu lub samej uchwały jest kluczowe dla odczytania motywów działania organu, co ma istotne znaczenie w demokratycznym państwie prawnym.

W tym kontekście warto wskazać, że na gruncie prezydenckiego projektu ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym[2] przewidywano wprowadzenie instytucji skwitowania, swoisty odpowiednik dzisiejszego wotum. Projekt określał zarówno procedurę podjęcia uchwały w sprawie odmowy skwitowania, jak i wprost wskazywał na obowiązek jej uzasadnienia. Jeżeli natomiast uchwała w sprawie odmowy skwitowania powstałaby w efekcie niepodjęcia uchwały udzielającej skwitowania (bo i taką możliwość przewidywał projekt), wówczas istniałby obowiązek przeprowadzenia dodatkowego głosowania w sprawie uzasadnienia. Analogicznych przepisów dotyczących uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym brak.

W konsekwencji poszukuje się różnych rozwiązań tego problemu – od sporządzania na sesję dwóch projektów uchwał (w sprawie udzielenia oraz w sprawie nieudzielenia wotum) z odpowiednimi uzasadnieniami), przez sporządzanie uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum już po jej zaistnieniu, aż po rezygnację z uzasadniania projektu lub samej uchwały o nieudzieleniu wotum. Oczywiście nie można wykluczyć pojawienia się również innych pomysłów.

Kwestia ta stała się przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Można wyodrębnić w tym zakresie wyodrębnić dwa stanowiska[3]:

1) brak uzasadnienia projektu lub samej uchwały dotyczącej nieudzielenia wotum nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a sąd administracyjny nie jest władny w tym przypadku do merytorycznego badania motywów działania rady gminy[4];

2) brak uzasadnienia projektu lub samej uchwały w przedmiocie nieudzielenia wotum nie stanowi samo w sobie istotnego naruszenia prawa, lecz to ostatnie ma miejsce wówczas, gdy również z innych źródeł (np. protokołu sesji) nie da się odczytać motywów, którymi kierował się organ[5];

3) brak uzasadnienia projektu lub samej uchwały w przedmiocie nieudzielenia wotum stanowi istotne naruszenie prawa[6].

W poszczególnych orzeczeniach można niekiedy dostrzec próby niuansowania ww. stanowisk, przez co ich ścisłe zaszeregowanie może budzić trudności. Spór toczy się jednak w szczególności o to czy rada ma obowiązek merytorycznie uzasadnić brak poparcia dla uchwały o udzieleniu wotum zaufania (a także – co uzasadnia nieudzielenie wotum). Kluczowe znaczenie ma tu zatem zarówno kwestia sporządzenia samego uzasadnienia, jak i jego ewentualna treść.

Należy zaznaczyć, że na moment opracowania tego artykułu w bazie CBOSA dostępny był tylko jeden zawierający uzasadnienie wyrok NSA merytorycznie dotyczący wotum[7]. Kwestia rozstrzygnięcia omówionego powyżej problemu przez orzecznictwo na tym szczeblu pozostaje zatem otwarta.

[1] Art. 28aa ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.).

[2] Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (druk nr 1699 Sejmu VII kadencji), art. 35 pkt 24 (w zakresie wprowadzenia instytucji skwitowania w samorządzie gminnym).

[3] Przy czym pomijam tu problem rozróżnienia między uzasadnieniem projektu uchwały i samej uchwały, który choć istotny, nie był dominującym problemem w orzecznictwie dotyczącym wotum. Wskazanie prawomocności lub nieprawomocności wyroku nastąpiło za danymi dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nas.gov.pl) na moment przygotowywania artykułu.

[4] Np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. III SA/Gd 829/20, CBOSA (prawomocny); wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. III SA/Łd 829/21, CBOSA (nieprawomocny); wyrok WSA w Opolu z dnia 25 października 2021 r., sygn. II SA/Op 492/21, CBOSA (nieprawomocny), w którego uzasadnieniu wskazano: „Jakkolwiek Sąd generalnie nie kwestionuje potrzeby czy konieczności uzasadniania projektów aktów prawa miejscowego i uchwał niebędących aktami prawa miejscowego, to jednak uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania posiada specyficzny charakter i z tego względu nie może posiadać odrębnego uzasadnienia. Jest ona bowiem podejmowana po przedstawieniu raportu o stanie gminy oraz po przeprowadzeniu debaty nad tym raportem i wynikającymi z niego informacjami. Całokształt informacji uzyskanych z raportu daje podstawy do sformułowania przez radnych oceny wójta (burmistrza, prezydenta), której wyrazem jest uchwała w przedmiocie wotum zaufania. Należy podkreślić, że to treść raportu, a czasem również treść i przebieg debaty nad raportem stanowią uzasadnienie podjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania lub stanowią uzasadnienie negatywnego wyniku głosowania nad nią, który to - z woli ustawodawcy - posiada charakter milczącej uchwały o treści negatywnej. Uchwała ta, a właściwie wynik przeprowadzonego przez radę głosowania nad nią, jest efektem wewnętrznego przekonania każdego z radnych. W tym przypadku ani organ nadzoru, ani sąd administracyjny nie może badać motywów takiego lub innego sposobu głosowania przez radnych, gdyż to wiąże się już z wykonywaniem przez nich mandatu udzielonego przez wyborców. Co więcej, niemożliwym jest odrębne uzasadnienie uchwały, która nawet nie była odrębnie procedowana, gdyż jej milczące podjęcie jest konsekwencją niepodjęcia innej uchwały”.

[5] Np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Po 739/21, CBOSA (nieprawomocne), w którego uzasadnieniu wskazano: „Sąd wskazuje, że nie podziela prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych i przywołanego w skardze stanowiska, że omawiana uchwała musi zawierać uzasadnienie i jego brak stanowi o istotnym naruszeniu prawa, prowadzącym do stwierdzenia nieważności uchwały. Zdaniem Sądu jest to stanowisko zbyt daleko idące, skoro uchwała powstaje z mocy prawa, i przewodniczący rady może, ale nie musi sporządzić jej pisemne odzwierciedlenie. Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie protokołu z przebiegu debaty w toku sesji rady gminy lub innych dokumentów złożonych w związku z rozpatrywaniem raportu nie jest możliwe zrekonstruowanie motywów stanowiska rady zajętego w uchwale w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania, to tego rodzaju uchwała jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna”. Zob. również wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. III SA/Wr 283/20 (prawomocny).

[6] Np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Bk 743/21, CBOSA oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Wa 2052/20, CBOSA (nieprawomocny), w którego uzasadnieniu stwierdzono: „Z całą mocą podkreślenia wymaga to, że uzasadnienia uchwały nie może zastąpić uzasadnienie odpowiedzi na skargę ani przebieg debaty nad raportem o stanie powiatu utrwalony za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk oraz w protokole. Nie znając stanowiska rady jako całości, co do rzetelności raportu, ani co do spełnienia przez raport szczegółowych wymogów (o ile rada powiatu takie wymogi określiła - sąd nie dysponuje wiedzą w tym zakresie), kontrola sądowa legalności uchwały nie jest możliwa”. Zob. również wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 marca 2021 r., sygn. II SA/Rz 1138/20, CBOSA (nieprawomocny), w którym wskazano, że: „W ocenie Sądu substytutem uzasadnienia uchwały nie może być protokół z posiedzenia rady – dyskusji nad raportem – ani zapis audio z tego posiedzenia”, choć wcześniej szeroko odwoływał się do orzecznictwa, które znaczenie uzasadnienia wiązało z treścią innych materiałów z obrad (np. protokołu).

[7] Wyrok NSA z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II OSK 600/20, CBOSA, w którym stwierdzono m.in., iż brak uczestnictwa radnych w debacie nad raportem – o ile została im stworzona do tego możliwość – nie stanowi o nieważności uchwały w dotyczącej wotum zaufania (przy czym przedmiotem sprawy sądowej było nieudzielenie wotum).