Wśród samorządowców wątpliwości budzi konieczność publikacji uchwały o dopłacie do systemu odpadowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Nowe regulacje prawne

Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach umożliwiła radom gmin (radom miast) podejmowanie uchwał w przedmiocie dopłat do gminnego systemu odpadowego. Zgodnie z nowododanym rada gminy może postanowić, w drodze uchwały, o pokryciu części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w przypadku gdy:

1) środki pozyskane z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są niewystarczające na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2-2c, lub

2) celem jest obniżenie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobieranych od właścicieli nieruchomości.

Czy uchwała o dopłacie podlega publikacji?

Nowe przepisy wzbudziły wśród samorządowców szereg wątpliwości dotyczących m.in. konieczność publikacji uchwały o dopłacie do systemu odpadowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wątpliwości w tym zakresie pogłębiły pierwsze uchwały, które zostały w taki sposób opublikowane. Na dzień powstawania niniejszego artykułu (5-12-2021) w Systemie Informacji Prawnej LEX zamieszczono 45 uchwał opublikowanych w wojewódzkich dziennikach urzędowych wydawanych przez:

- Wojewodę Dolnośląskiego;

- Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego ;

- Wojewodę Lubelskiego;

- Wojewodę Mazowieckiego;

- Wojewodę Małopolskiego;

- Wojewodę Podkarpackiego;

- Wojewodę Podlaskiego;

- Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego;

- Wojewodę Zachodniopomorskiego;

- Wojewodę Łódzkiego;

- Wojewodę Śląskiego;

- Wojewodę Świętokrzyskiego.

W części tych uchwał w podstawie prawnej powołano nie tylko przepisy znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ale także przepisy ustawy o samorządzie gminnym dotyczące stanowienia aktów prawa miejscowego (art. 40 ust. 1 czy art. 41 ust. 1). W jednej z uchwał z województwa podkarpackiego przywołano dodatkowo przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych dotyczące obowiązku publikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym samorządowych aktów prawa miejscowego.

Stanowisko Krajowej Rady RIO

Diametralnie odmienne stanowisko w tym zakresie zajęła Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych przyjmując, że „ z uwagi na brak postanowień wskazujących na cechy normotwórcze we wskazanych uchwałach, w ocenie Krajowej Rady nie stanowią one aktów prawa miejscowego”. Konsekwencję tego stanowiska jest brak obowiązku publikowania uchwał dopłatowych w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Co na to RIO?

Kategoryczne stanowisko w przedmiotowej sprawie zajęła Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu, która w kilku rozstrzygnięciach nadzorczych stwierdziła nieważność części przepisów uchwał dopłatowych dotyczących wejścia w życie uchwały po upływie 14 dni od ich ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem RIO w Opolu katalog aktów prawnych podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym „ma co do zasady charakter zamknięty i nie może być dowolnie rozszerzany”. W ocenie organu nadzoru uchwała dopłatowa „nie mieści się w ustalonym ustawowo katalogu aktów podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała ta nie stanowi w szczególności prawa miejscowego, jak również przepisy szczególne, w tym powołany w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały Rady Gminy (…) art. 6r ust. 2da pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie określają obowiązku publikacji uchwały o takim charakterze prawnym w powołanym dzienniku urzędowym” (por. uchwała Kolegium RIO w Opolu nr 31/63/2021 oraz uchwała Kolegium RIO w Opolu nr 31/64/2021).

Podobne stanowisko zajęło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy w uchwale Nr XXVI/87/2021 z dnia 17 listopada 2021 r., stwierdzając nieważność uchwały dopłatowej w części dotyczącej słów „podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego”. Organ nadzoru wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że kontrolowana uchwała dopłatowa nie mieści się ustawowo określonym katalogu aktów podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W szczególności zdaniem RIO nie może zostać uznana za akt prawa miejscowego stanowiony przez organ gminy. Kolegium RIO wskazało, badana uchwała nie zawiera przepisów, które pozwalałby by ją kwalifikować jako akt prawa miejscowego.

Przedmiotowa uchwała „zawiera zapis o pokryciu części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Kolegium akt prawa miejscowego powinien zawierać regulację praw i obowiązków podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji. Charakter generalny posiadają normy, które określają adresata poprzez wskazanie jego cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy), natomiast abstrakcyjność normy polega na tym, że jej dyspozycja określająca postępowanie adresata ma zastosowanie w wielu, powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Stwierdzić należy, że przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Nie sposób bowiem wywieść z niej norm, które skierowane są do niezindywidualizowanego kręgu adresatów zewnętrznych, a zatem norm o charakterze generalnym. Uchwała w sprawie pokrycia części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi umożliwia dopłatę przez Gminę do systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, nie jest to więc akt skierowany do podmiotów zewnętrznych. Oceniana uchwała stanowi zatem akt normatywny nie będący aktem prawa miejscowego, co w konsekwencji sprawia, iż w świetle przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie podlega ona publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym”.

Podsumowanie

Oceniając charakter uchwały dopłatowej, jej zakres oraz skutki należy zdecydowanie opowiedzieć się za stanowiskiem prezentowanym w przedmiotowej sprawie przez Krajową Radę RIO oraz Kolegium RIO w Opolu i w Bydgoszczy. Dziwić może brak reakcji innych organów nadzoru oraz przyzwolenie na publikowanie w wojewódzkich dziennikach urzędowych aktów, które nie powinny się w nich znaleźć. Uchwały w przedmiocie pokrycia części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie są aktami prawa miejscowego i nie powinny być publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych.

Uchwały te nie wywołują bezpośrednich skutków wobec właścicieli nieruchomości czy innych uczestników systemu odpadowego. Uchwały te mogą wywierać skutek pośredni na rzecz podmiotów administrowanych poprzez ustalenie niższej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W takiej sytuacji skutej zewnętrzny wywoła jednak uchwała dotycząca stawki i to ona jest aktem prawa miejscowego podlegającym publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Szkoda, że tak prosta i oczywista z pozoru kwestia budzi tak rozbieżne oceny wśród organów nadzoru stojących na straży przestrzegania prawa przez organy samorządu terytorialnego.