Na obszarze aglomeracji poznańskiej powstał związek powiatowo-gminny, którego przedmiotem jest wykonywanie zadań z zakresu publicznego transportu zbiorowego. Ze względu na zainteresowanie podobnymi rozwiązaniami ze strony samorządów warto przyjrzeć się niektórym z przyjętych rozwiązań.

Wprowadzenie

W dniu 28 czerwca 2021 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego ogłoszono statut związku powiatowo-gminnego pod nazwą „Wielkopolski Transport Regionalny” z siedzibą w Poznaniu. Jest to drugi związek powiatowo-gminny z siedzibą w Wielkopolsce, natomiast pierwsza tego typu struktura zajmująca się publicznym transportem zbiorowym[1]. Utworzenie go wpisuje się w pewien trend, o którym pisaliśmy w artykule „Związki powiatowo-gminne: pięć lat później”. Daje nadzieję na ograniczenie występowania tzw. białych plam transportowych (których istnienie na obszarze dość zamożnego województwa jest szczególnie niepokojące) oraz chociażby niewielkie odciążenie Poznania w zakresie ruchu samochodów osobowych.

Mając na uwadze katalog samorządów, które przystąpiły do związku można stwierdzić, że ma on pewne cechy związku o zasięgu metropolitalnym (choć skupionym tylko na jednym aspekcie zadań „metropolitalnych”). Co ciekawe, równolegle dochodzi do dezintegracji GOAP-u, aglomeracyjnego związku międzygminnego wykonującego zadania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi[2]. W tym kontekście warto wspomnieć o pomyśle utworzenia „Poznańskiego Związku Metropolitalnego”, który nie wyszedł jednak poza wczesny projekt[3].

Zadania związku

Zadania nowego związku skupiają się na wielu aspektach publicznego transportu zbiorowego. Zgodnie z § 4 statutu zadaniem związku jest zaspokajanie potrzeb uczestników związku w zakresie publicznego transportu zbiorowego w powiatowo-gminnych przewozach pasażerskich oraz skorelowanych z nim innych usług publicznych, w szczególności w zakresie:

1) kształtowania polityki związanej z rozwojem systemów transportowych dla obszaru związku,

2) organizowania i zarządzania publicznym transportem zbiorowym w powiatowo-gminnych przewozach pasażerskich poprzez:

a) badanie i analizę potrzeb przewozowych, z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej zdolności ruchowej,

b) opracowanie i uchwalenie dla obszaru związku planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego, oraz jego realizowanie, a także aktualizowanie w razie potrzeby,

c) zapewnienie odpowiednich warunków funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego w powiatowo-gminnych przewozach pasażerskich, w szczególności w zakresie:

i.standardów i sposobu korzystania z przystanków komunikacyjnych oraz dworców,

ii.funkcjonowania zintegrowanych węzłów przesiadkowych,

iii.dążenia do stworzenia i funkcjonowania zintegrowanego systemu taryfowo-biletowego,

iv.zatwierdzania – w sposób i na zasadach przewidzianych powszechnie obowiązującymi przepisami prawa – regulaminu przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym w powiatowo-gminnych przewozach pasażerskich,

v.prowadzenia działalności kontrolnej, w tym kontroli jakości usług przewozowych świadczonych przez wybranego operatora,

vi.systemu informacji dla pasażera,

3) opiniowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi transportowej obszarów objętych planem transportowym,

4) promocji publicznego transportu zbiorowego w powiatowo-gminnych przewozach pasażerskich. 

Tak ogólne określenie zadań – biorąc pod uwagę choćby duże zróżnicowanie członków związku – rodzi pewne znaki zapytania. Nie sprecyzowano, w jakim zakresie związek ten przejmuje wymienione zadania od tworzących go j.s.t. Z informacji poprzedzających utworzenie struktury nie wynika w żadnej mierze, jakoby takie gminy jak Poznań planowały przenieść na związek całość swoich zadań z zakresu publicznego transportu zbiorowego. W szczególności z uzasadnienia projektu uchwały Rady Miasta Poznania wynikało, że utworzenie Wielkopolskiego Transportu Regionalnego jest łączone z pomysłem przekazania na związek akcji PKS Poznań (przewoźnika zasadniczo regionalnego), a nie np. zadań związanych z organizowaniem komunikacji miejskiej na obszarze Poznania (co przecież także mieści się w zadaniach z zakresu „publicznego transportu zbiorowego”)[4].

Warto pamiętać, że zakres właściwości związku powiatowo-gminnego w zakresie publicznego transportu zbiorowego został określony w art. 7 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym[5] organizatorem publicznego transportu zbiorowego, zwanym dalej "organizatorem", właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest m.in. związek powiatowo-gminny na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w powiatowo-gminnych przewozach pasażerskich na obszarze gmin lub powiatów tworzących związek powiatowo-gminny. Natomiast art. 4 ust. 1 pkt 10a u.p.t.z. stanowi, że powiatowo-gminne przewozy pasażerskie to przewóz osób w ramach publicznego transportu zbiorowego wykonywany w granicach administracyjnych gmin i powiatów, które utworzyły związek powiatowo-gminny; inne niż przewozy gminne, powiatowe, metropolitalne, wojewódzkie i międzywojewódzkie. W końcu – zgodnie z art. 7 ust. 2 u.p.t.z.  j – jeżeli inny organizator byłby właściwy ze względu na obszar działania, a inny ze względu na zasięg przewozów, to właściwym organizatorem jest organizator, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 2, pkt 3 lit. b, pkt 4, 4a albo 4b u.p.t.z. (a więc także związek powiatowo-gminny).

Tymczasem w orzecznictwie wskazywano – odnośnie do związków międzygminnych – że uczestnicząc w związku komunalnym gminy nie mogą realizować zadań lub kompetencji przekazanych na ten związek[6]. W piśmiennictwie zwrócono uwagę na istotność precyzyjnego wskazania przekazywanych zadań[7]. Wydaje się zatem, że inne powinno być brzmienie statutu związku przejmującego od swoich członków wszystkie zadania z zakresu publicznego transportu zbiorowego (albo np. wszystkie zadania związane z zawieraniem umów z operatorami), a inne – w przypadku związku o charakterze subsydiarnym, uzupełniającym działania poszczególnych gmin i powiatów.

Powstaje pytanie, czy kwestie te zostaną uznane za problem przez organy nadzoru (a jeżeli tak – to w jakiej mierze). Niemniej zasadne wydaje się doprecyzowywanie tych kwestii w statutach związków.

Podsumowanie

Niezależnie od powyższego można mieć nadzieję, że funkcjonowanie związku walnie przyczyni się do wzrostu znaczenia przewozów autobusowych na obszarze aglomeracji poznańskiej. Być może zachęci również inne samorządy do położenia większego nacisku na realizację zadań z zakresu publicznego transportu zbiorowego, także wspólnie z miastami wojewódzkimi lub ośrodkami o znaczeniu subregionalnymi. Dobrze wykorzystana formuła związku powiatowo-gminnego może okazać się ku temu bardzo przydatna.

Problemem może być jednak niepewność przyszłego stanu prawnego. Warto pamiętać, że zgodnie z projektem ustawy o zmianie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz niektórych innych ustaw (datowanym na dzień 3 kwietnia 2019 r.) zmieniona miała być definicja komunikacji miejskiej[8]. Obejmując w pewnym zakresie także niektóre przewozy powiatowo-gminne[9] mogłaby wpłynąć na wzrost kosztów funkcjonowania związku po stronie jego członków (związanego z ograniczeniem finansowania z budżetu państwa w zakresie stosowania ulg ustawowych). Choć trudno przewidywać, czy projekt ten będzie punktem wyjścia do kolejnych pomysłów na nowelizację u.p.t.z., ewentualna zmiana definicji komunikacji miejskiej może mieć znaczenie przy podejmowaniu decyzji o współdziałaniu w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

[1] Z siedzibą w Środzie Wielkopolskiej funkcjonuje jeszcze Związek Powiatowo-Gminny „Sejmik Średzki”, którego przedmiotem jest w szczególności zapewnianie wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych jego członków.

[2] W szczególności ze względu na wyrażenie woli wystąpienia z jego struktur przez Poznań i Swarzędz.

[3] Projekt był opisany w artykułach: „Poselski projekt ustawy o Poznańskim Związku Metropolitalnym - cz. I” oraz „Poselski projekt ustawy o Poznańskim Związku Metropolitalnym - cz. II”.

[4] W uzasadnieniu projektu uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 8 grudnia 2020 r. w sprawie utworzenia związku powiatowo-gminnego "Wielkopolski Transport Regionalny" wskazano, że: „Zakładane jest bezpłatne przekazanie ww. związkowi akcji spółki PKS Poznań S.A. w celu umożliwienia pełnienia przez ten podmiot funkcji operatora publicznego transportu zbiorowego w przewozach organizowanych przez związek”.

[5] Dz. U. z 2020 r. poz. 1944 ze zm., dalej jako: u.p.t.z.

[6] Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. III SA/Po 1632/13, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 maja 2015 r., sygn. II SA/Wr 178/15, CBOSA. Zob. również wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Rz 208/19, CBOSA oraz z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Rz 222/19, CBOSA.

[7] R. Cybulska, Art. 65 [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Warszawa 2020, SIP Lex, pkt 1 (zgodnie zaś z art. 72a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym do związków powiatowo-gminnych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące związku powiatów, z pewnymi zastrzeżeniami).

[8] Zgodnie z projektem użyte w u.p.t.z. określenie komunikacji miejskiej miałoby oznaczać przewozy pasażerskie wykonywane wyłącznie w granicach miasta na prawach powiatu lub gminy o statusie miasta oraz gminne lub powiatowe przewozy pasażerskie wykonywane odpowiednio w granicach gminy o statusie miasta lub miasta na prawach powiatu oraz miast i gmin powiązanych z nimi komunikacyjnie, jeżeli zostało zawarte porozumienie międzygminne dotyczące powierzenia zadań z zakresu publicznego transportu zbiorowego lub gminy te należą do związku międzygminnego lub związku powiatowo-gminnego mających za zadanie realizację publicznego transportu zbiorowego, a także metropolitalne przewozy pasażerskie. 

[9] A więc inaczej niż w stanie obowiązującym, w którym definicja komunikacji miejskiej dotyczy wyłącznie niektórych gminnych przewozów pasażerskich.