Określenie wysokości dotacji – kompetencja rady gminy czy wójta?

Określenie wysokości pomocy finansowej udzielanej przez gminę innej jednostce samorządu terytorialnego nie może ograniczyć się do wskazania górnej granicy przyznawanej dotacji, a określać powinno jej dokładny wymiar i wysokość.

Stan faktyczny

Rada Gminy W. podjęła uchwałę, w przedmiocie udzielenia pomocy finansowej dla Powiatu Ż. w postaci dotacji celowej na realizację przedsięwzięcia związanego z budową chodnika dla pieszych. W treści przedmiotowej uchwały ograniczono się do wskazania, że przekazane środki nie będą przewyższały sumy 50 000 zł, a zatem nie sprecyzowano kwoty dotacji jak też sposobu jej wyliczenia.

Konsekwencją powyższego stało się wydanie przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej także: RIO) uchwały o nieważności w/w aktu, ze wskazaniem na jego sprzeczność z:

• art. 47 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego[1] (dalej także: u.d.j.s.t.), stosownie do którego: „Wysokość dofinansowania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący tej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji”, a także
• art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych[2] (dalej także: u.f.p.), stosownie do którego kompetencja do przyznawania pomocy rzeczowej lub finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego przynależy organom stanowiącym tych podmiotów i następuje w drodze odrębnej uchwały.

RIO wskazała przy tym, że: „Poza ustaleniem górnego limitu dotacji Uchwała nie wskazuje (…) ani konkretnej kwoty dotacji, ani sposobu jej wyliczenia”.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Gmina W. (dalej także: Skarżąca).

Stanowisko WSA

Po rozważeniu okoliczności faktycznych i prawnych zaistniałej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach[3] (dalej także: WSA) oddalił skargę Gminy.

Skład orzekający w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że art. 47 ust. 2 u.d.j.s.t. stanowi jednoznaczne i kategoryczne zobowiązanie rady gminy do określenia w uchwale wysokości dotacji na zadania realizowane przez inną jednostkę samorządu terytorialnego. Kompetencja ta wynika jednocześnie także z art. 216 ust. 2 pkt 5 u.f.p. Zdaniem WSA poprzez „wysokość dotacji” powinno się przy tym rozumieć wymiar, wielkość i liczbę udzielanego dofinansowania.

Wskazanych kryteriów nie spełniała w ocenie składu orzekającego uchwała będąca przedmiotem analizy w sprawie, gdyż ograniczając się do wskazania wartości granicznej dotacji, miała charakter niekonkretny. Nie określała bowiem wysokości dofinansowania, a jedynie limit w granicach którego powinno być ono udzielone.

WSA wskazał jednocześnie, że argumenty skarżącej stosownie do których, dopełnieniem uchwały miała być umowa w sprawie udzielenia dofinansowania, pozostawały bezpodstawne, gdyż umowa stanowi jedynie następstwo uchwały o udzieleniu pomocy finansowej. W ocenie składu orzekającego także zaplanowanie rzeczonego wydatku w budżecie czy też ostateczne udzielenie dotacji w wysokości górnej kwoty granicznej nie mogą konwalidować braków powziętej uchwały, gdyż o jej prawidłowości przesądza jej samoistna treść.  Jak argumentował sąd: „badaniem przez organ nadzoru w postępowaniu nadzorczym objęta jest konkretna uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a nie inne okoliczności towarzyszące, w tym okoliczności jej podjęcia czy wykonania”.

WSA stwierdził ostatecznie, że podjęta uchwała stała w oczywistej sprzeczności z treścią art. 47 ust. 2 u.d.j.s.t. w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 5 u.f.p. co spowodowało, że RIO słusznie orzekło o jej nieważności jako istotnie sprzecznej z przepisami obowiązującego prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Gmina, zarzucając mu naruszenie art. 47 ust. 2 u.d.j.s.t. oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 u.f.p., podnosząc tym samym, że wskazanie w uchwale dotyczącej dotacji celowej kwoty dotacji w postaci wartości granicznej nie narusza prawa. W ocenie skarżącej przedmiotowa uchwała nie musi zawierać konkretnej kwoty udzielanej pomocy finansowej. Co więcej skarżąca poniosła, że Rada Gminy szczegółowe warunki udzielenia dotacji celowej określiła w umowie z Powiatem, a jej wykonanie powierzyła wójtowi.

Stanowisko NSA

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy Naczelny Sąd Administracyjny[4] (dalej także: NSA) uznał ją za niezasadną, a w konsekwencji oddalił.

Przechodząc do rozpoznania okoliczności sprawy, skład orzekający rozpoczął od wskazania, że art. 47 ust. 2 u.d.j.s.t. stanowi jednoznaczne i kategoryczne zobowiązanie rady gminy do określenia w uchwale wysokości dotacji na zadania realizowane przez inną jednostkę samorządu terytorialnego. Tak samo jak WSA, sąd wskazał, że kompetencja rady gminy wynika również z art. 216 ust. 2 pkt 5 u.f.p.

W ocenie NSA: „Postanowienie umowne zawarte pomiędzy Gminą a Powiatem, na mocy których Wójt Gminy będzie wykonawcą uchwały implikuje tezę o ukrytej cesji kompetencji Gminy organu stanowiącego na organ wykonawczy Wójta, co stoi w oczywistej sprzeczności z wyraźnym brzmieniem art. 47 ust. 2 u.d.j.s.t. oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 u.f.p., które (….) kompetencje do kształtowania dofinansowania przypisują wyłączne organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, zobowiązując (…) do skonkretyzowania (…) wysokości tego dofinansowania w uchwale”.

W konsekwencji skład orzekający za zasadne uznał stanowisko WSA, zgodnie z którym wymóg ustalenia wysokości dofinansowania oznacza, że – stosownie do intuicji językowych –  konieczne jest wskazanie jego wymiaru oraz wielkości. W ocenie NSA kryterium tego nie spełnia wskazanie górnej granicy dotacji celowej gdyż: „ma ona charakter niekonkretny, nie określa wysokości, lecz pewien limit, w granicach którego mieści zbiór wielu liczb”.

Ostatecznie NSA przyjął, że art. 47 ust. 2 u.d.j.s.t. nakłada na radę gminy obowiązek określenia wysokości – tj. liczbowego i konkretnego wymiaru udzielanego dofinansowania.

[1] Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 38 z późn. zm.).

[2] Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305).

[3] Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 845/19.

[4] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2020 r., I GSK 90/20.